Analizamos el Informe del “Proyecto de Real Decreto sobre Comunicaciones Comerciales de las actividades de Juego” elaborado por la CNMC

En esta información analizamos el Informe relativo al Proyecto de Real Decreto sobre Comunicaciones Comerciales de las actividades de Juego (en adelante PRD) elaborado por la Comisión Nacional de de los Mercados y la Competencia (CNMC), difundido este martes, tal y como publicamos. A continuación, desgranamos los diferentes apartados del trabajo, cuyo marco y conclusiones antes resumimos brevemente, ampliando los aspectos detallados en el último epígrafe.

Partiendo de una consideración del Juego como “una actividad económica que debe ser ejercida libremente por los operadores, si bien sujeta a limitaciones que deben analizarse desde la óptica de los principios de buena regulación”, la CNMC enmarca el trabajo de análisis del Proyecto del Real Decreto sobre dentro del “seguimiento exhaustivo de los diferentes proyectos normativos tramitados en relación con las comunicaciones comerciales del juego y la política de juego responsable”. Dentro de este contexto, con respecto al PRD, el Informe concluye, a rasgos generales, que este “introduce numerosas restricciones, condicionando el acceso y ejercicio de la actividad de diferentes formas”, en relación tanto a las comunicaciones comerciales del Juego como con respecto al Juego Responsable.

Con respecto a las primeras, se apunta que “las restricciones se producen respecto a la accesibilidad a los canales de comunicación, en relación con limitaciones horarias o sobre el contenido en los diferentes canales de comunicación”, y sobre el Respecto al Juego Responsable se señala que las restricciones introducidas se centran “en el desarrollo de una política integral de responsabilidad social corporativa, en la prohibición del juego a menores de edad y en el establecimiento de mecanismos y protocolos para la detección de comportamientos desordenados de los usuarios”. Asimismo, se apunta que “se valora positivamente el que se hayan recogido algunas de las observaciones ya realizadas en informes precedentes, entre otras, relativas a ciertas precisiones en cuanto a las franjas horarias de protección y la protección de menores en las aplicaciones de juego gratuito”, si bien se apunta que “existen otras cuestiones que no se han tenido en cuenta y que se recogen a continuación para su toma en consideración”.

Dichas cuestiones, se refieren a los siguientes aspectos: Competencias en materia de requerimientos de cese y procedimiento sancionador y acceso al registro de la DGOJ; Reforzamiento del mensaje de “juega con responsabilidad” y de protección de menores y el replanteamiento del Tratamiento de la ONCE. Además de señalarse, tal y como informamos, diferentes aspectos susceptibles de mejora los relativos al establecimiento de un marco normativo uniforme para servicios audiovisuales y online; al replanteamiento de las franjas horarias y, por último, a los sistemas de autorregulación y corregulación, así como en cuanto a lo que la CNMC considera una “excesiva imprecisión en las facultades de la Dirección General de Ordenación del Juego”.

Los antecedentes y el contexto 

El documento repasa en su primer epígrafe, dedicado a los Antecedentes (pág. 4 del pdf adjuntado) los antecedentes normativos del PRD, contextualizándolo a nivel jurídico, dentro del marco regulatorio español, señalando que “la actividad del juego en ámbito estatal viene regulada por la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de Regulación del Juego1 (en adelante, LRJ) cuyo objetivo principal es, además de ofrecer seguridad jurídica a operadores y participantes, la salvaguarda de diversos intereses de carácter público, entre los que cabe destacar la prevención de conductas adictivas y la protección de los consumidores, en particular, la protección de los derechos de los menores y otros grupos vulnerables”.

Como antecedentes más cercanos, señala los proyectos normativos de los que trae causa, en referencia a las distintas versiones del mismo, cuyos textos normativos no se han aprobado hasta la fecha. Sobre los mismos, la CNMC emitió informes en los que “se analizaban las implicaciones desde el punto de vista de la regulación sectorial audiovisual, la competencia efectiva en los mercados y la regulación económica eficiente”.

Enlazando con la LRJ, en este epígrafe se apunta que “la base jurídica del PRD objeto del informe la constituyen los artículos 7 y 8 de la LRJ”, aclarando que “el primero de dichos preceptos regula la publicidad, el patrocinio y promoción de las actividades de juego y contiene una remisión reglamentaria para establecer las condiciones y límites en que pueden llevarse a cabo estas actividades publicitarias, las cuales han de estar contenidas en el título habilitante que permite el desarrollo de las actividades de juego. Por su parte, el artículo 8 de la LRJ prevé los contenidos de las políticas de juego responsable en relación con la protección de los consumidores, en especial de los menores de edad o de determinados grupos de riesgo”.

El objeto principal del PRD, tal y como se apunta a continuación, es “el desarrollo de manera coherente y sistemática de dos dimensiones normativas del juego, las comunicaciones comerciales y el juego responsable, que guardan una íntima relación en su objetivo último, esto es, la protección de la salud pública en el ejercicio de las actividades de juego”.

Ambas dimensiones las aborda a continuación, apuntando sobre las comunicaciones comerciales de las actividades de juego que “se establecen ya algunas previsiones en la misma LRJ y también en las Órdenes Ministeriales por las que se aprueban las reglamentaciones básicas de los distintos juegos, las cuales contienen disposiciones sobre las condiciones de ejercicio genéricas de la actividad promocional aplicable a cada juego”. Asimismo, estas disposiciones se complementan también con los Acuerdos y sistemas de corregulación de carácter voluntario, circunscritos al ámbito de la publicidad y a otras formas de promoción, “implementados en virtud de lo dispuesto en el apartado quinto del artículo 24 de la LRJ”.

En cuanto al Juego Responsable, en el epígrafe que nos ocupa, en cuyo sentido se firm;o el 17 de noviembre de 2011 el Acuerdo de corregulación entre la Dirección General de Ordenación del Juego y la Asociación para la Autorregulación de la Comunicación Comercial (AUTOCONTROL), en materia de publicidad, patrocinio y promoción de las actividades de juego. Su objetivo era establecer un marco de relación que permitiera una cooperación mutua en el seguimiento de la Publicidad de actividades de Juego de ámbito estatal y fue complementado con un nuevo Acuerdo, de 7 de junio de 2012, suscrito por los dos organismos anteriores y la Subdirección General de Contenidos de la Sociedad de la Información para el establecimiento de un Código de Conducta sobre Comunicaciones Comerciales de las Actividades de Juego (en adelante, el Código de Conducta).

Se entiende, por otra parte, que las razones expuestas que en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (en adelante, MAIN) justifican este PRD son fundamentalmente “los cambios estructurales experimentados en el mercado del juego online derivado de las nuevas modalidades de juego desde 2014, así como “la necesidad de adopción de medidas que incorporen a nivel interno el catálogo de iniciativas recogidas en el ámbito europeo, en concreto en la Recomendación de la Comisión europea de 14 de julio de 2014 relativa a los principios para la protección de los consumidores y los usuarios de servicios de juego en línea y la prevención del juego en línea entre los menores”.

Concluyéndose que “debido a la inexistencia de desarrollo reglamentario de la LRJ que establezca de manera sistemática y completa los principios y condiciones de ejercicio de la actividad publicitaria, el control administrativo sobre las mismas es limitado” existe “la necesidad de aprobar el PRD, que permitirá la completa aplicabilidad de las normas en materia de supervisión administrativa y del correspondiente régimen sancionador”. Gracias a ello, el PRD homogeneizará a los sujetos pasivos a los que se aplica la normativa sobre Publicidad de Juego, al margen de su adhesión a los sistemas de autorregulación, al tiempo que incorpora y adapta el contenido del Código de Conducta.

Asimismo, con el PRD se hace hincapié “en el reconocimiento de la publicidad del juego regulado, en tanto que legítima actividad de ocio y entretenimiento, como instrumento de los operadores para difundir su actividad, que permite conseguir uno de los objetivos primordiales perseguidos que es la canalización de la demanda de juego al mercado regulado”.

Por último, en cuanto a la segunda dimensión, que gira en torno al Juego Responsable en este epígrafe se señala que “el órgano proponente considera conveniente un desarrollo reglamentario que refuerce el contenido de la normativa actual, poniendo un especial énfasis en el fortalecimiento del marco de la responsabilidad social corporativa por parte de los operadores y las medidas relacionadas con el juego responsable donde las previsiones normativas son menores o incluso inexistentes, tales como obligaciones de información, fomento de campañas y estudios de sensibilización, mecanismos de detección de comportamientos problemáticos de juego o la canalización de tales comportamientos”.

El contenido del Proyecto de Real Decreto

El siguiente epígrafe aborda el Contenido del PRD (desde la pág. 7 del pdf) en el que “El PRD objeto de informe consta de 37 artículos agrupados en cuatro Títulos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales”, desglosando cada uno de ellos.

De forma general, se apunta que el Título Preliminar “Disposiciones generales” establece el objeto del PRD y explicita su ámbito de aplicación, tanto subjetivo (todos los operadores incluidos en el ámbito de aplicación de la LRJ) como objetivo (abarcando todas las actividades de juego que se desarrollen con ámbito estatal, en sus distintas modalidades, incluso loterías). Asimismo, se incorporan diversas definiciones, y se facilita un ámbito de colaboración y coordinación institucional entre la autoridad encargada de la regulación del juego (DGOJ) y otros organismos públicos.

Por su parte, el Título I “Las comunicaciones comerciales de las actividades de juego”, contiene el régimen jurídico de las comunicaciones comerciales y los principios generales a observar, además de previsiones específicas en función de los distintos canales publicitarios ofertados y respecto al mecanismo de corregulación. A nivel jurídico, parte de la previsión de desarrollo reglamentario contenida en el artículo 7 LRJ, y cubre diferentes aspectos relacionados con las diferentes formas de promoción, como la Publicidad o el Patrocinio.

El Título II “Políticas activas de información y protección de los usuarios” contiene el desarrollo reglamentario de las previsiones establecidas en el artículo 8 LRJ. Se introducen una serie de obligaciones y medidas de actuación a implementar por los operadores de juego guiadas por el fin de prevenir, detectar y, en su caso, mitigar, fenómenos patológicos (ludopatía); se refuerzan las facultades de regulación y control del organismo estatal competente en esta materia, y se prevén fórmulas de colaboración de los operadores con la Administración.

El Título III “Régimen de supervisión, inspección y control” desarrolla las previsiones de la LRJ en tales aspectos, como los requerimientos de cese o de información; y se establecen unas previsiones sobre el procedimiento sancionador. Como principal novedad se establece la articulación de unos mecanismos de conexión con el régimen sancionador de los sistemas de corregulación y autorregulación.

Las seis Disposiciones Adicionales incluyen cuestiones diversas. Además de contemplar la participación en determinados sorteos de Lotería de determinados menores, se reproduce el régimen específico del Consejo del Protectorado de la ONCE, este concretamente en la disposición adicional segunda. También se incluyen previsiones análogas sobre publicidad de actividades de interés general o benéficas, distintas de la actividad del Juego, que pueden realizarse por SELAE o por asociaciones de utilidad pública.

El PRD también prevé tres disposiciones transitorias sobre la vigencia de los sistemas de corregulación y sobre la adaptación de los contratos de patrocinio y de las campañas publicitarias asociadas a personajes famosos o de notoriedad pública, y dos disposiciones finales sobre las modificaciones de determinadas disposiciones del Real Decreto 1614/2011,de 14 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, en lo relativo a licencias, autorizaciones y registros del juego, la habilitación competencial y la entrada en vigor, reza el documento.

El mercado de la Publicidad del Juego

En el siguiente epígrafe, dedicado al mercado de la Publicidad del Juego (a partir de la pág. 8 del pdf) se parte del objeto del PRD, en cuanto a la regulación de las actividades comerciales del juego, con especial atención a los servicios de comunicación audiovisual, tanto de televisión como radiofónico, así como las comunicaciones comerciales en el mundo online.

Tomando como referente los resultados de la MAIN (datos de INFOANDEX), el porcentaje de la inversión publicitaria total que corresponde a la Publicidad de Juego no ha variado excesivamente en estos últimos años, manteniéndose en cifras ligeramente superiores al 3 por ciento del total de inversión publicitaria, confirmadas para 2019. En concreto, la inversión publicitaria de los operadores de juego estatal a través de radio y televisión en el período 2014-2019 es del 70 por ciento del total de la inversión publicitaria del período, y si se toman los datos de 2018 y 2019 esa inversión alcanza el 75 por ciento.

A partir de la información de la que dispone la CNMC, se ha realizado un análisis de la publicidad emitida en televisión y radio durante el mes de noviembre de 2019, referidas a las siguientes actividades de Juego que comprenden la Ruleta, Punto y banca, Black Jack, Póquer, Apuestas con contrapartida, Bingo y Loterías. Sus principales conclusiones son las que siguen, tal y como apunta el Informe, que también incluye un Anexo (desde la pág. 33 del pdf) que resume los resultados del análisis:

• Las comunicaciones comerciales de juego se emiten en un elevado número de canales, abiertos y de pago. El número de canales en que se han emitido más de 100 anuncios es de 57.
• Los anunciantes con mayor número de anuncios son la ONCE con 6.132, seguido de TOMBOLA con 4.083 y de 88.COM con 1.760.
• En cuanto a la distribución de los anuncios de juego por días de la semana, destaca el sábado que concentra el 19 % de los anuncios, en el otro extremo, lunes y jueves con tan solo el 12%.
• En cuanto a la distribución por horas, la densidad de anuncios por hora (número medio de anuncios por hora para cada una de las bandas horarias contempladas) es más elevada a partir de las 21 horas, y principalmente entre las 23 y las 25 horas.
• Los anuncios que son más peligrosos para los menores, por su mayor grado de inmediatez, representan el 57% del total de anuncios (35 % de apuestas con contrapartida y 22% de ruleta, punto y banca, black Jack y póquer). Por su parte, los de menor inmediatez, loterías y bingo, suman el 43% restante.

En cuanto a las emisiones radiofónicas, la presencia de comunicaciones comerciales del Juego es menor (en televisión, durante dicho mes, se emitieron 23.681 anuncios de este tipo), y se considera relevante comentar “la evolución de la publicidad en medios digitales, que está ganando peso en todos los sectores y también en lo que respecta al juego. El juego es de hecho uno de los sectores más relevantes en la publicidad online, copando un 3,9% de la inversión en 20187, con una tendencia al alza (pues en 2017 era un 3,1% y en años previos 2015-2016 rondaba el 1%-2%)”.

Valoraciones  

En el epígrafe relativo a la valoración ( desde la pág. 11 del pdf), un apartado central del documento, se señala la “especial naturaleza como consecuencia de la relevancia de ciertas razones de interés general afectadas, tanto relacionadas con la salud pública (fenómenos de adicción al juego, protección de menores) como derivadas de conductas sancionables de naturaleza fiscal o penal (canales ilegales, fraude, crimen organizado, corrupción o blanqueo de capitales), que han motivado que haya estado sujeto a una intensa intervención regulatoria”.

La valoración parte de un contexto concreto, habida cuenta, asimismo, que la CNMC ha venido realizando un seguimiento exhaustivo de los diferentes proyectos normativos tramitados en relación con el Sector, haciendo recomendaciones desde el enfoque de la libertad de empresa, pero buscando a su vez la adecuación a la luz de potenciales limitaciones que pudieran establecer los principios de buena regulación establecidos en nuestro Ordenamiento.

La valoración en referencia al PRD, con la fundamentación apuntada, señala que este regula el acceso y ejercicio de la actividad de diferentes formas: respecto a las comunicaciones comerciales del juego, “regula la accesibilidad a los canales de comunicación e introduce limitaciones horarias o sobre el contenido en los diferentes canales de comunicación” y en relación al Juego Responsable, “se desarrolla una política integral de responsabilidad social corporativa, se prohíbe el juego a menores de edad y se establecen mecanismos y protocolos para la detección de comportamientos desordenados de los usuarios”.

En definitiva, “esta Comisión considera que la intervención regulatoria proyectada sobre la publicidad del juego satisface el principio de necesidad, por las razones imperiosas de interés general ya señaladas”. También considera que, adicionalmente, “la intervención regulatoria previsiblemente dotará de una mayor seguridad jurídica a los operadores de juego y a los prestadores de servicios de comunicación audiovisual, al establecer unas reglas transparentes y de uniforme aplicación en el sector, y todo ello con independencia de si los agentes implicados están o no adheridos a sistemas de autorregulación o corregulación”.

Por otro lado, la Comisión “valora positivamente el que se hayan recogido algunas de las observaciones ya realizadas en informes precedentes”, entre las que destacan las siguientes, que, por su interés, transcribimos literalmente:

“- En relación con los horarios de emisión de determinadas comunicaciones comerciales sobre actividades de juego y apuestas, se han sustituido las menciones de que estas no pueden emitirse o insertarse en o junto a programas dirigidos específica o primordialmente a menores de edad por términos más específicos y medibles, tales como que no pueden emitirse en los bloques publicitarios inmediatamente anteriores o posteriores a programas dirigidos específica o primordialmente al público infantil.

– Se contempla la colaboración explícita entre la autoridad encargada de la regulación de juego y la CNMC mediante una información recíproca de los requerimientos de cese remitidos por las respectivas autoridades a los prestadores de servicios de comunicación audiovisual y de la apertura de procedimientos sancionadores en sus respectivos ámbitos competenciales (artículo 36.5 del PRD).

– Se ha introducido una mención específica a la competencia de la CNMC para aplicar el régimen sancionador previsto en la LGCA respecto a los prestadores de servicios de comunicación audiovisual, según lo dispuesto en el artículo 36.3 de la Ley del Juego (artículo 36.1 del PRD).

– En relación con el juego gratuito (artículo 14), en tanto que solo podrán acceder usuarios registrados, y por tanto mayores de 18 años, el acceso a las aplicaciones de juego gratuito en las plataformas de los operadores de juego está prohibido a los menores de edad”.

Para la CNMC, la PRD plantea la necesidad de “instrumentar los medios y deslindar adecuadamente las funciones que actualmente ostenta la CNMC como autoridad supervisora del mercado de comunicación audiovisual de las que en principio corresponden a la autoridad reguladora del juego (DGOJ)”. A este respecto, el artículo 4 del PRD regula los mecanismos de colaboración y coordinación institucional, estableciendo la coordinación institucional de la DGOJ con otros organismos públicos, entre ellos, la propia CNMC.

La Comisión también considera importante recordar una serie de observaciones relativas a los borradores normativos anteriores que no incorpora la PRD. En concreto, destaca (desde la pág. 15 del pdf) las relativas al replanteamiento de las franjas horarias, a las competencias en materia de requerimientos de cese y procedimiento sancionador, así como al acceso al registro de la DGOJ y al reforzamiento del mensaje de “juega con responsabilidad” y el reforzamiento de la protección de menores.

En cuanto al tratamiento de la ONCE, el último de estos puntos, apunta lo siguiente: “Sin perjuicio del fundamento legal en la LRJ del tratamiento concedido a este operador, y teniendo en cuenta que se ha valorado positivamente la homogeneización de trato que supone la aplicación del PRD sin diferenciar entre operadores (actividades reservadas y no reservadas), se considera conveniente un replanteamiento de la previsión recogida en la disposición adicional segunda del PRD que dispone: “Con el fin de preservar el estricto control público de la actividad de juego de la ONCE, las competencias que este real decreto le atribuye a la autoridad encargada de la regulación del juego serán ejercidas por el Consejo de Protectorado de la ONCE en relación con las actividades sujetas a reserva que dicha organización desarrolla, con la salvedad de las competencias que corresponden al Consejo de Ministros”. A pesar de la participación de responsables públicos en su composición, no parece justificada la equiparación del estatus del Consejo de protectorado de la ONCE con una autoridad administrativa, la DGOJ, y menos aún si se fundamenta en razones de control público de la actividad del juego que pudiera realizar la ONCE, por lo que se reitera la conveniencia de su replanteamiento en la Ley y en el PRD”.

El Informe también se refiere a la medida de restricción publicitaria que atañe al Juego Online incluida en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19. En su artículo 37, recoge disposiciones sobre las comunicaciones comerciales en el sector del juego, que son objeto del PRD analizado. Una normativa excepcional “de carácter transitorio y excepcional y las razones que pudieran justificarlo no son objeto de este informe”, concluye el trabajo.

Dentro de este epígrafe, se incluye un subepígrafe que incluye Observaciones particulares (pág. 18 del pdf) que, a su vez, aborda, en un subapartado, la Necesidad de contemplar un marco normativo uniforme para servicios audiovisuales y online.

Tras analizar una serie de datos, procedentes de diversas fuentes, como el Panel de Hogares de la CNMC del primer semestre de 2019, se señala que la principal medida contemplada en el PRD para proteger a los menores de las comunicaciones comerciales de las actividades del Juego es “la restricción de este tipo de publicidad entre las 1 y las 5 de la madrugada, lo que se aplica tanto a servicios de comunicación audiovisual, televisión y radio, lineales o a petición (artículo 18, 20 y 21), como a servicios online de intercambio de vídeos a través de plataforma (artículo 23). Por lo tanto, el grado de protección en el entorno de los servicios de comunicación audiovisual no se traslada por completo al mundo online”, señalan.

En consecuencia, “aun haciendo una valoración positiva de la extensión de la limitación horaria para la publicidad del juego entre las 1 y las 5 de la madrugada más allá del ámbito audiovisual, al afectar también a las plataformas de intercambio de vídeo, consideramos que esta medida puede resultar insuficiente al no contemplar al resto de servicios de la sociedad de la información en los que tal medida sea aplicable”, concluye al respecto.

También se apunta que, “dada la estabilidad en la cifra global de inversión en publicidad de juego y con las restricciones horarias tan severas que el PRD establece para radio y televisión, y a la luz de la tendencia de los últimos años, no puede minusvalorarse la capacidad del mundo online para captar una mayor cuota de esta inversión publicitaria”, y se apostilla también que “tampoco se puede subestimar el grado de exposición de los menores a la publicidad online”.

Finalmente, se concluye que “teniendo en cuenta que este PRD protege al público infantil en el mundo online en menor medida de lo que lo hace en los servicios audiovisuales, a pesar de la medida consistente en la identificación de este tipo de publicidad, esta Comisión considera justificado que, hasta donde sea posible, se valore la posibilidad de que las reglas aplicadas en servicios de comunicación audiovisual se apliquen también a los servicios de la sociedad de la información”.

También se dedican distintos subapartados a otras cuestiones que se consideran de especial interés, como son el Replanteamiento de las franjas horarias (desde la pág. 23 del pdf) los Sistemas de autorregulación y corregulación (desde la pág. 27 del pdf) y la Excesiva imprecisión de ciertas facultades de la DGOJ (desde la pág. 28 del pdf).

Con respecto al Replanteamiento de las franjas horarias, se concluye tras un análisis que “las franjas horarias de la vigente LGCA han quedado obsoletas y están llamadas a una próxima revisión en el marco de la transposición de la nueva DSCA. Por este motivo, dichas franjas no deberían utilizarse como referencia de cara al PRD de comunicaciones comerciales de las actividades de juego”. Y las disposiciones contenidas en el PRD que se recomienda revisar son, según reza el documento:

La “posibilidad de emisión de comunicaciones comerciales de juego durante acontecimientos o eventos deportivos en directo a partir de las 20 horas y hasta las 5 de la madrugada (artículo 19)”, como las “Reglas de difusión de comunicaciones comerciales de apuestas mutuas, de loterías instantáneas o presorteadas y de bingo en servicios de comunicación audiovisual, prohibidas en las franjas de protección reforzada (artículo 20)”.

Acerca de los Sistemas de autorregulación y corregulación (desde la pág. 27 del pdf), la CNMC recuerda que la utiilzación de estos mecanismos puede conllevar riesgos para la competencia, sin perjuicio de los efectos positivos que pueden derivarse de su utilización, “en la medida en que se eleva el nivel de protección de los consumidores y se asegura una mayor involucración de los principales agentes del sector”.

A su vez, la CNMC valora positivamente que, como autoridad nacional de reglamentación en el mercado de las comunicaciones audiovisuales, se prevea la emisión de informe por parte de la CNMC “con carácter previo a la firma de los acuerdos de corregulación que afecten a las comunicaciones comerciales efectuadas por los prestadores del servicio de comunicación audiovisual”, también cree “conveniente que dicho informe sea realizado igualmente desde la óptica de la promoción de la competencia y los principios de buena regulación”.

Por último, en relación a la Excesiva imprecisión de ciertas facultades de la DGOJ (desde la pág. 28 del pdf) se apunta que el PRD recoge atribuciones a la DGOJ que, “en determinados casos se definen de forma insuficientemente precisa, en ausencia de criterios orientadores”. En particular, alude a dos casos concretos , recomendando en ambos  “reconsiderar la literalidad de los preceptos recogidos” con el fin de “evitar potenciales diferencias de trato, así como para fortalecer la seguridad jurídica del proyecto normativo”.

El primero de ellos, relacionado con las actividades de promoción, cuando en el apartado 9 del artículo 13, se establece: “La autoridad encargada de la regulación del juego podrá desarrollar los requisitos establecidos en este artículo, añadir otros nuevos o modificar el umbral máximo establecido en el apartado 2”. Señalando que el citado apartado 2, “establece un límite de particular importancia desde la perspectiva de la protección de la competencia efectiva, de cara a favorecer la no vinculación de productos vía descuentos”.

Asimismo, el apartado tercero del artículo 19, cuando aborda las reglas de difusión de comunicaciones comerciales durante acontecimientos en directo en servicios de comunicación audiovisual, afirma: “La autoridad encargada de la regulación del juego podrá limitar el número de comunicaciones comerciales retransmitidas durante las franjas horarias previstas en el párrafo a) del apartado 1 de este artículo”.

Conclusiones y recomendaciones 

Por último, desarrollando los aspectos apuntados al inicio de esta información, y al hilo de este repaso del contenido del Informe, las conclusiones y recomendaciones (desde la pág. 23 del pdf) que cierran el trabajo y reproducimos literalmente a continuación por su interés, son las siguientes:

La CNMC ha venido realizando un seguimiento exhaustivo de los diferentes proyectos normativos tramitados en relación con las comunicaciones comerciales del juego y la política de juego responsable, realizándose una serie de recomendaciones que, en líneas generales, consideran al juego como una actividad económica que debe ser ejercida libremente por los operadores, si bien sujeta a limitaciones que deben analizarse desde la óptica de los principios de buena regulación.

El PRD introduce numerosas restricciones, condicionando el acceso y ejercicio de la actividad de diferentes formas. Respecto a las comunicaciones comerciales del juego, las restricciones se producen respecto a la accesibilidad a los canales de comunicación, en relación con limitaciones horarias o sobre el contenido en los diferentes canales de comunicación. Respecto al juego responsable, en el desarrollo de una política integral de responsabilidad social corporativa, en la prohibición del juego a menores de edad y en el establecimiento de mecanismos y protocolos para la detección de comportamientos desordenados de los usuarios.

Desde esta Comisión se valora positivamente el que se hayan recogido algunas de las observaciones ya realizadas en informes precedentes, entre otras, relativas a ciertas precisiones en cuanto a las franjas horarias de protección y la protección de menores en las aplicaciones de juego gratuito. Sin embargo, existen otras cuestiones que no se han tenido en cuenta y que se recogen a continuación para su toma en consideración:

– Competencias en materia de requerimientos de cese y procedimiento sancionador y acceso al registro de la DGOJ. Dada la confluencia de diferente normativa en aquellos supuestos de emisiones de comunicaciones comerciales sobre actividades de juego efectuadas por los prestadores de servicios de comunicación audiovisual, pueden darse situaciones que generen cierta confusión sobre el órgano competente por razón de la materia para actuar, para lo que se propone una redacción alternativa que asegure un correcto ejercicio de las mismas. Igualmente, sería deseable que se contemplara expresamente el acceso de la CNMC al registro o registros de la DGOJ a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de supervisión.

– Reforzamiento del mensaje de “juega con responsabilidad” y de protección de menores. La inclusión del mensaje “juega con responsabilidad” o similar en las comunicaciones comerciales emitidas en soportes audiovisuales deberá figurar claramente visible en todo momento, sin dar la opción de que sea sólo durante dos segundos a su finalización. Además, este mensaje debería incluirse en todas las comunicaciones comerciales emitidas en los servicios de comunicación radiofónicos. En parecidos términos se recomienda recoger el mensaje relativo a la prohibición de participación de menores.

– Tratamiento de la ONCE. Sin perjuicio del fundamento legal en la LRJ del tratamiento concedido a este operador, no parece justificada la equiparación del status del Consejo de protectorado de la ONCE con el de una autoridad administrativa, y menos aún si se fundamenta en razones de control público de la actividad del juego que pudiera realizar la ONCE, por lo que se reitera su replanteamiento en la Ley y en el PRD.

Del mismo modo se recuerda que determinadas cuestiones recogidas en el PRD son susceptibles de mejora:

⎯ Establecimiento de un marco normativo uniforme para servicios audiovisuales y online. La CNMC recuerda que una buena regulación de las comunicaciones comerciales del juego, para proteger al público en general o a los colectivos vulnerables en particular, debe tener en cuenta la realidad del consumo audiovisual, en especial el auge del consumo de servicios online. La principal medida contemplada en el PRD para proteger a los menores de las comunicaciones comerciales de las actividades de juego es la restricción de este tipo de publicidad entre la 1 y las 5 de la madrugada, lo que es aplicable tanto a servicios de comunicación audiovisual como a servicios online de intercambio de vídeos, pero no se traslada enteramente a todo el universo de productos online a los que están expuestos los menores como consumidores. La CNMC plantea realizar limitaciones horarias similares al resto de servicios de la sociedad de la información (en particular, a la publicidad insertada en los buscadores, en la navegación Web, en los juegos online, o en las redes sociales).

⎯ Replanteamiento de las franjas horarias. Tras la aprobación de la Directiva UE 2018/1808, y con la subsiguiente reforma, en curso, de la Ley General de Comunicación Audiovisual, se hace necesario tener en cuenta los nuevos patrones de consumo de los productos audiovisuales por la población, lo que va a llevar a replantear las franjas horarias actualmente vigentes. Además, de mantenerse esta excepción, debe solicitarse una mayor justificación de la posibilidad de emisión de publicidad del juego durante acontecimientos emitidos en directo a partir de las 20 horas y hasta las 5 de la madrugada, y de las limitaciones vinculadas a las apuestas y loterías o bingo ya que pueden no ser coherentes con los horarios de mayor consumo realizado por menores.

⎯ Sistemas de autorregulación y corregulación. Se advierte de los posibles riesgos por incumplimiento de la normativa de competencia de los acuerdos de corregulación como son los Códigos de Conducta. Igualmente, si bien se valora positivamente la emisión de informe con carácter previo a la firma de dichos acuerdos por parte de la CNMC, el mismo debería incluir también consideraciones desde la óptica de promoción de la competencia.

⎯ Excesiva imprecisión en las facultades de la Dirección General de Ordenación del Juego. Ciertas atribuciones recogidas en el PRD y asignadas a la DGOJ, por ejemplo, respecto a las reglas de difusión de comunicaciones comerciales durante acontecimientos en directo en servicios de comunicación audiovisual podrían dar lugar a inseguridad jurídica sobre el marco de desarrollo de la actividad, por lo que se recomienda sean objeto de replanteamiento.