Carlos Lalanda: se avecinan tormentas en relación a la Ley del Juego en Galicia

Carlos Lalanda, Socio Fundador de Loyra Abogados, analiza minuciosamente la nueva Ley del Juego de Galicia, que entró en vigor el pasado 6 de octubre, y que ha requerido más de cinco años de tramitación. Una Ley que, más que despejar incógnitas, genera importantes dudas sobre su aplicación, especialmente en lo que respecta a la hostelería y las Máquinas tipo B.

Los principales conflictos normativos aparecen en lo que respecta al régimen de autorización de Máquinas tipo B en Hostelería, pues no especifica cómo se aplicará a las Máquinas existentes, y a los “terminales físicos de Juego”, al no definir claramente qué es un “terminal físico de Juego”, lo que crea ambigüedad en cuanto a qué dispositivos o máquinas específicas están regulados por este artículo y cuáles no.

TORMENTA EN GALICIA. LA NUEVA LEY DEL JUEGO de 2023

Transitando recientemente por tierras gallegas he tenido ocasión de asistir a la presentación en sociedad de la nueva y reciente Ley 3/2023, de 4 de Julio, Reguladora de los juegos de Galicia que viene a sustituir desde el 6 de Octubre a la vetusta Ley 14/1985, introduciendo novedades y cambios de paradigma , y cuya tramitación ha durado más de 5 años.

De los numerosos recovecos, aristas, y retruécanos que se han aprobado en el texto final, y cuya explicación fue intentada, con mucho mérito, el pasado día 24 por los más altos funcionarios de la Consejería encargados de su aplicación, algunos son merecedores de comentario, pero me centraré por ahora solo en dos que me resultan más llamativos, por la interpretación que allí se dio: el régimen de la autorización de las máquinas de tipo “B” en hostelería ; y, en conexión con el anterior, el de los “terminales físicos de juego” .

El limbo legal del régimen de la autorización de las máquinas de tipo “B” en hostelería ahora instaladas (el problema del Art. 14.7 de la nueva Ley)

El régimen de las autorizaciones para explotar máquinas de tipo “B”, ha resultado ser equívoco en el texto finalmente aprobado, porque a base de modificaciones sucesivas en la tramitación,de la Ley, es imprescindible, para no perderse, establecer un “mapa de situación” antes de emitir cualquier opinión.

Punto de partida. El único precepto de la Ley que establece una autorización general para explotar máquinas de juego en establecimientos de “restauración, ocio y entretenimiento” está en el apartado 5 del confuso Art. 38 de la Ley dedicado según su título a las “limitaciones de los “terminales físicos de juego”, en una evidente confusión conceptual a la que luego me referiré. Pero hay mucho más que decir sobre las máquinas autorizadas o por autorizar en estos locales.

Hay que fijarse en primer lugar en el régimen de las autorizaciones ya expedidas a las máquinas de juego en hostelería bajo la Ley anterior, (la de “explotación”) y que se otorgaban a simple solicitud de los operadores de juegos de máquinas, sin plazo de vigencia; y distinguirlo del  régimen de las nuevas, que se otorgarán bajo la figura del “concurso” por un plazo máximo de 15 años a los “agentes de juego”, (Art. 14.5) pues esta es la única referencia a ellas en toda la Ley (Art. 14.7, primer párrafo).

Por otro lado, en la Disposición Transitoria Cuarta se indica que las autorizaciones antiguas pasarán a tener una duración máxima de 15 años, renovables por otros 15. Además, en la Disposición Final Primera se modifican cuatro artículos del Reglamento de Máquinas aprobado por Decreto 39/2008; y en la Disposición Derogatoria se suprimen 2 artículos completos y otros 3 apartados de este mismo Reglamento; lo que implica que el resto del articulado Reglamentario queda vigente, incluyendo el régimen actual de las denominadas “autorizaciones de instalación y localización”.

Para completar el recorrido sobre el régimen legal de estas autorizaciones, hay que acudir también al principio general del Derecho “tempus regit actum”, también de aplicación en el Derecho Administrativo, que lleva por definición a considerar que, salvo que se diga otra cosa con efecto retroactivo, el contenido de las autorizaciones seguirá siendo el que determinaba su norma reguladora en vigor cuando se otorgaron.

Con todos estos mimbres, el Art. 14.7 de la nueva Ley, referida a un plazo de vigencia de 15 años como máximo para toda clase de autorizaciones y a ciertas causas de extinción, debe interpretarse a mi juicio, de la siguiente forma:

1º El artículo 14.7 no es aplicable a las autorizaciones de máquinas concedidas antes de la nueva Ley, pues como hemos visto, “tempus regit actum”; eso sí, su vigencia pasa a ser de 15 años; y sigue vigente en particular, y mientras no se modifique, el régimen reglamentario aplicable a las “autorizaciones de explotación”, lo mismo que el de las “autorizaciones de instalación y localización”, con sus manifestaciones y contenidos reglamentarios.

2º Extinciones: El apartado segundo del Art. 14.7 se limita a indicar dos posibles causas de extinción de las autorizaciones nuevas (y no cuatro, como se ha llegado a oír), de entre las posibles que puedan establecer los reglamentos:

• a) Por el transcurso del plazo de duración.
• b) Por el cese de la actividad sin causa justificada. En este caso puede solicitarse” tanto a petición del titular del local como a petición del titular de la autorización correspondiente. “transcurridos 30 días “naturales consecutivos” del cese. O sea, que no puede solicitarse la extinción si no hay cese, o si este está justificado por algo y luego puede reanudarse su explotación.

Se ha llegado a decir que también podría solicitarse la extinción de forma libre y unilateral por el titular del local o por la empresa operadora, aun cuando hubiera máquinas instaladas y en normal funcionamiento. Y que esto es incluso aplicable a las autorizaciones concedidas antes de la Ley, lo que ya está siendo objeto de peticiones formales.

Esta es una interpretación absurda, se mire por donde se mire, y que además acabaría con la seguridad jurídica de todo un subsector de juego construida durante casi 40 años en Galicia en torno a las relaciones de los operadores con los hosteleros. He aquí una primera tormenta gallega en el horizonte próximo, que solo amainará con altas dosis de cordura.

Las denominadas limitaciones a los “terminales físicos de juego” (el problema del Art. 38 de la nueva Ley)

En este otro tema de debate, la primera pregunta es: ¿qué son los “terminales físicos de juego” en Galicia?

Por más que busquemos en la nueva Ley, en el Título II (“tipos de juegos”), solo encontramos definiciones de las conocidas como máquinas de tipo A (ahora solo las “especiales”);  de tipo B (recreativas con premio programado) en sus distintas variantes; y las de tipo “C”, ( o de azar); y solo en las apuestas encontramos una mención a las “terminales de expedición”, que al igual que las “máquinas auxiliares de apuestas” podrían considerarse verdaderas “terminales” de un servidor central de las apuestas, que es lo que son.

La otra referencia a estas “terminales físicas” está en los apartados 9 y 10 del Artículo 14 (Régimen de intervención de todo tipo de juegos), claramente alusivos a futuros reglamentos en los que se pretenda regular en los establecimientos de Galicia los denominados “terminales físicos accesorios de los juegos online de ámbito nacional”, cosa que hasta la fecha no ocurre. Esta referencia contrasta y nada tiene que ver con el régimen de las “máquinas de juego” propiamente dichas, que está en el apartado 5 del mismo Artículo.

Como hay una remisión en el Art. 14. 9 a las limitaciones del Artículo 38, (“Limitaciones de los terminales físicos de juego”) hay que leer también éste con detenimiento para tratar de llegar a una lógica interpretación de su verdadero sentido. Una lectura cuando menos difícil y barroca, por aparecer mencionadas  confusa y antinómicamente las “terminales de máquinas B”, cuando todos sabemos que estas máquinas son de funcionamiento automático y aislado, y que precisamente y por ello disponen de un programa de premios que no requiere de conexión exterior alguna, (aunque existen también algunas versiones de máquinas de tipo B o C “interconexionadas” con servidores, que desde luego no son las que están permitidas en los establecimientos de hostelería).

Para salir de dudas, acudo al Diccionario Panhispánico de dudas:

“Terminal ….

23. b)Se usa asimismo en ambos géneros, con predominio del masculino, cuando significa ‘dispositivo conectado a un ordenador o computadora central, al que puede enviar y del que puede recibir información’: «La biblioteca contará con su banco de datos y doscientos terminales de ordenador» (Abc[Esp.] 23.8.1989); «La Justicia Electoral asignará a cada apoderado que lo solicite una terminal de computadora» (Abc [Par.] 14.11.1996).”

Con esta definición conceptual, dicho Art. 38 parece destinado a regular básicamente el régimen de aparatos de juego hasta ahora inexistentes en Galicia, como son las terminales accesorias de las licencias de juego online estatal que según la Ley 13/2011, Art. 9. 1 tercer párrafo, que para su instalación en las CCAA deben estar provistas de regulación y autorización por parte de estas, por ser de su competencia. “Terminales físicas accesorias” cuya homologación depende, además, del Estado Central otorgante de las licencias, descritas y sometidas a los requerimientos técnicos precisos y detallados de la Resolución de 6 de Octubre de 2014 de la DGOJ. (Especificación 3.7).

Así pues, este Artículo se refiere a las posibles autorizaciones de “terminales físicos” de juegos que dependen de un servidor central (en general, “ los conectados online”) mediando regulación reglamentaria, y que se extendería a las siguientes clases:

• A las/los terminales de los juegos online de ámbito autonómico, que también podría haberlos en Galicia, como reconoce la propia Ley. Conectadas a los servidores de los operadores online autonómicos.
• A las/los termínales de los juegos online de ámbito estatal no reservado (o sea, los dependientes de las licencias generales otorgadas por la DGOJ de “apuestas”, de “otros juegos” o incluso de “concursos”). Conectados a los servidores de los operadores online.
• A las/los terminales de las loterías reservadas a la ONCE y SELAE, (y que efectivamente, se comercializan mediante “terminales” conectadas al servidor central de ambas entidades). Aunque en este caso, no requerirán autorización cuando dichas terminales se instalen en sus respectivos “establecimientos de juego accesibles al público”. O sea, en los Puntos de Venta de SELAE, y los KIOSKOS de la ONCE. No está claro si esta exclusión de autorización incluye los terminales ambulantes que manejan los vendedores de calle de la ONCE.
• También tiene que referirse a las/los “terminales” de las apuestas autonómicos, o sea, a las máquinas auxiliares de apuestas situadas en ciertos locales y a las/los terminales auxiliares manejadas por los empleados de locales de apuestas, pues en ambos casos están conectadas a los servidores centrales de los operadores de apuestas.

Su instalación solo se permite según la Ley en los establecimientos de juego de competencia autonómica (o sea, todos los que así se definen en la misma Ley: casinos, salas de bingo, salones de juego y tiendas de apuestas autorizados en su territorio); además en los señalados de SELAE y ONCE; y por último en los establecimientos de hostelería, con un máximo de 2 por cada local (así se dice en el Apartado 2 del Art. 38, que en realidad debería estar consignado en un párrafo segundo del Apartado 1 subapartado 3ª). También hay una limitación a un máximo de 3.600 máquinas auxiliares de apuestas en establecimientos de hostelería. Así, pues, y en este artículo respecto a los terminales físicos de juego:

• Hay una prohibición general, salvo los supuestos permitidos.
• Es necesario un desarrollo reglamentario que las regule, que no existe por ahora, salvo en el caso de las de las apuestas.
• Hay una limitación específica al número de máquinas auxiliares (terminales) de apuestas, que ya están reguladas en el Reglamento de Apuestas gallego.

Las máquinas tipo A, B o C no son “terminales físicos de juego”

La segunda pregunta pertinente respecto al Art. 38 es si este artículo incluye la regulación de las denominadas máquinas de juego de tipo B en hostelería. Y es que encontramos aún fuera del contexto de la limitación de estos terminales físicos reseñados, otros varios apartados dentro de este artículo que se refieren a otro tipo de máquinas, las “aisladas” o de tipo A especial o B: los apartados 4, 5, 6,  7, y 8. Todos ellos referidos a su explotación en locales de restauración, ocio y entretenimiento.

En el Apartado 4 se obliga a disponer de ciertos mecanismos de control en las “terminales de tipo B”, similares a las de los de las terminales físicas de juego, que “impidan la participación en los juegos de personas menores de edad”, controles que se han de concretar mediante mecanismos o dispositivos también inexistentes hasta ahora y necesitados de desarrollo reglamentario técnico. En el Apartado 5 se indica que en estos establecimientos pueden instalarse estos terminales físicos de juego online, máquinas de Tipo A Especial o B, y máquinas auxiliares de apuestas (este es el único precepto de la Ley que lo autoriza, no hay otro). En el 6 indicando que deben disponerse en estos locales de hojas de reclamaciones; en el 7 que pueden limitarse las máquinas autorizables en estos establecimientos (por ahora 12.000 pero en toda clase de establecimientos, Art. 24.4), y en el 8 que pueden realizarse en estos establecimientos de hostelería rifas y tómbolas conforme a sus respectivos reglamentos.

En definitiva, el Artículo 38 podría haberse rotulado: “Limitaciones de los terminales físicos de juego y de las máquinas de juego”, para dotarle mayor coherencia, o mejor aún, podría haberse dedicado un artículo distinto a esta clase de máquinas, porque, además, y como veremos a continuación, así redactado deja en el limbo legal la cuestión relativa al número de máquinas a instalar en estos locales.

¿Cuántas máquinas y cuales pueden instalarse en locales de hostelería?

La tercera y definitiva pregunta relacionada con este artículo 38 es la del número de máquinas que pueden instalarse en estos locales de restauración, ocio y entretenimiento

Ya hemos dicho que al apartado 2 de este artículo permite dos terminales físicos de juego como máximo. Pero nada dice respecto a las máquinas de tipo “B”. Y si bien este tema podría haberse delegado a la regulación reglamentaria más precisa, desgraciadamente el Artículo 52.2.c) del Reglamento de Máquinas que determinaba este extremo, ha sido expresamente derogado en la propia Disposición Derogatoria de la Ley.  No sabemos por qué.

Es cierto que en la Exposición de Motivos hay una alusión a la fijación de un máximo legal de 2 máquinas de juego de cualquiera de estos establecimientos de hostelería, pero luego el articulado nada dice, y hubiera sido suficiente con “no derogar” el citado Art. 52.2 c),  dejando en la incertidumbre si este artículo debe “volver a aprobarse” o no.

Tormentas en Galicia

La reinante confusión y los vientos imperantes barruntan chubascos, o más bien una verdadera tormenta en la aplicación de la nueva Ley.

Los anteriores extremos relativos a la regulación de las máquinas de juego actualmente instaladas en hostelería, interpretados erróneamente como parece en cuanto a las supuestas modificaciones de su régimen autorizatorio, auguran una grave afectación a la seguridad jurídica en las relaciones entre operadoras y hosteleros, en su actual estatus.

A ello se añade el mandato drástico y draconiano referido a las denominadas “autorizaciones de máquinas en baja temporal” (contabilizadas en varios miles, una cuarta parte del parque total según me indican), que en el plazo de un año deberían recolocarse ¿dónde? o extinguirse (Disposición Transitoria 7ª).

Así pues, este otoño viene con tormentas en Galicia, y no solo las habituales de su particular clima.

Carlos Lalanda Fernández