“La ciencia que asesora al Gobierno no puede ser parcial”

Carlos Lalanda, socio fundador de Loyra Abogados, firma un soberbio artículo en el que pone el foco en el creciente protagonismo que ha adquirido la denominada “Sección Científica” dentro del Consejo Asesor de Juego Seguro, un órgano consultivo vinculado a la DGOJ que, pese a carecer de capacidad decisoria, está ganando influencia en la definición de estrategias regulatorias.

Lalanda examina la naturaleza de este entramado asesor, subrayando su carácter informal y su origen en órdenes no publicadas oficialmente. En este contexto, el letrado destaca cómo esta Sección Científica, integrada principalmente por especialistas en salud mental, ha asumido un papel relevante en el desarrollo del Programa de Juego Seguro 2026-2030, participando en la elaboración de estudios, análisis de comportamiento y propuestas de prevención.

Asimismo, Lalanda enmarca esta evolución dentro de una tendencia más amplia: el desplazamiento del enfoque tradicional de la regulación del Juego hacia una perspectiva cada vez más ligada a la protección del jugador. Sin embargo, advierte de posibles desequilibrios en este modelo, al considerar que la actual orientación científica podría resultar parcial si no se incorporan otras disciplinas como la economía o la tecnología.

No te pierdas este artículo de Carlos Lalanda, que ofrecemos a continuación para todos nuestros lectores:

EN MANOS DE LA SECCIÓN CIENTÍFICA DEL JUEGO

Es saludable y recomendable que los Gobiernos se apoyen en Comités de Expertos, para asesorarse antes de tomar decisiones. En Técnicos en la materia de que se trate, o Grupos de Asesores externos o internos a la propia Administración Pública, que justificarán las medidas que definitivamente se adopten.

Antes de adoptar los preceptos o mandatos y remitirlos a los Boletines oficiales, que es donde desplegarán consecuencias en la vida de los administrados.

En el contexto de las políticas del Gobierno sobre los juegos de azar, ha tomado un protagonismo inusitado un grupo de asesores en torno a la denominada “Sección Científica”, inserta en el denominado últimamente “Consejo Asesor de Juego Seguro”, dentro del actual Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030.

Diseccionaré qué es esta Sección Científica, que es el Consejo Asesor de Juego Seguro, y cuál es la función que se le asigna en el entramado de la intervención pública en los juegos de azar en España y su influencia en la legislación del Juego.

1. Qué es el Consejo Asesor de Juego Seguro, qué es la Sección Científica y quienes sus componentes, y cuáles son las funciones que últimamente se les atribuyen.

El denominado Consejo Asesor de Juego Seguro es un órgano asesor de la Dirección General de Ordenación del Juego, sin competencias decisoras. No está previsto en la Legislación sobre el juego, y se trata de un Grupo de Trabajo creado ad hoc, heredero de otro anterior denominado “Consejo Asesor de Juego Responsable”, de los previstos en el Art. 22 ap. 3 y 4 de la Ley del Sector Público, creados como una fórmula de reunión de diversos estamentos administrativos y sociales interesados en debatir sobre el concepto (indeterminado y difuso) de “Juego Responsable” (antes), y de “Juego Seguro” (ahora). Una especie de invitados a un club de amigos a iniciativa en este caso del Director y compuesto de 15 a 30 miembros de su elección.

En torno a esta idea, el Ministro de turno creó el primer Consejo mediante una “Orden Comunicada”( 25-10-2018 ), y el segundo mediante otra (26-6-2025). Estas “Ordenes comunicadas”, ni siquiera se publican en el BOE y son una especie de normas de autoorganización y mandato a sus subordinados que no pretenden efectos jurídicos frente a terceros. De ahí que, en la práctica, en dicha Orden el Ministro acuerde “lo que quiere y le parece bien” en cuanto a componentes, régimen de funcionamiento, etc.

No se busque en estos Consejos gasto ni financiación propiamente dicha, ni retribución alguna para sus componentes. Simplemente se les convoca, discuten amigablemente, o no, y sus conclusiones se publican, o no, para conocimiento general. En este momento hay designados 28^[1].

La denominada Sección Científica, en este contexto, es un grupo especial de entre los elegidos, ahora con carácter permanente y de 7 de miembros, con una especial consideración, designados por el Presidente del Consejo por su especial aptitud, especialización y prestigio profesional. Dicha designación no conlleva título, tratamiento o privilegio alguno, ni mucho menos retribución económica por su designación. En este caso los 7 miembros son considerados expertos en materias como la Psiquiatría, la Psicología Clínica, o la Salud Mental, algunos de ellos Catedráticos de Universidad, que son libres de aceptar esta designación o rechazarla^[2]. ^[3].

Un verdadero sanedrín.

Ahora se han producido los primeros movimientos en la otra cara de la designación, al atribuirles especiales funciones y tareas de análisis, estudio y consejo sobre varias materias a las que nos referiremos a continuación.  En las medidas del denominado “Programa de Juego Seguro de la DGOJ 2026-20230” recientemente aprobado por dicho Consejo^[4] constan las siguientes:

• Aconsejar y proponer estudios relacionados con la afectación social del Juego (Medida 1)
• Presentación de resultados y conclusiones de los estudios que se hayan realizado en relación al “estudio sobre Prevalencia del Juego 2022-2023 (Medida 2).
• Presentación de resultados, y conclusiones junto a OEDA de los estudios EDADES y ESTUDES (Medida 3)
• Recopilación de estudios en materia de análisis del juego desde la perspectiva de género, así como realización de nuevos estudios sobre esta materia (Medida 6)
• Presentación de resultados, y conclusiones junto a PNSD) de los estudios sobre Adicciones comportamentales (Medida 7)
• Colaboración con la DGOJ en el Análisis del diseño y características estructurales de los juegos de azar y el impacto en su comercialización (medida 12).
• Colaboración con la DGOJ en la Guia Informativa de los Comportamientos y Patrones de juego de las personas con comportamiento de riesgo (medida 13).
• Observaciones a la Guía sobre los riesgos asociados a las actividades de juego que se elaborará (Medida 14)
• Estudio de evaluación del test de juego seguir y prevención de conductas adictivas (medida 16)

En el Programa no se dice, porque es así y no hace falta decirlo, que estas especiales atribuciones, como otras de los miembros del Consejo, no conllevan retribución alguna, más allá de que varios de ellos hayan participado en trabajos remunerados en el marco de subvenciones o contratos de investigación adjudicados por el propio Ministerio, en el ámbito relacionado con los trastornos de juego o en trabajos de investigación sociológica relacionados con los juegos de azar.

Luego abordaremos las derivaciones financieras de todas estas Medidas, pero la labor de esta Sección Científica en principio tiene naturaleza gratuita y “sin coste”.

2. Legislación del juego, objetivos y finalidades, mandatos, programas y estrategias.

Todo lo anterior tenemos que ponerlo en un contexto mucho más amplio: los fines y objetivos de la intervención en los juegos de azar a través de la Legislación sobre el Juego, que tiene muy diversas perspectivas y finalidades, mucho más amplias que las de tratar sobre los posibles trastornos derivados de un exceso de juego.

Legislación del Juego. A lo largo del tiempo la intervención en los juegos de azar en España (o sea, en los contratos de juego en que consisten las apuestas y los tradicionales juegos de azar que incluyen las loterías), ha tenido diversos focos de atención:

1. 1. El civil-penal.  Este fue el foco inicial hasta 1977, y la Legislación (prohibitiva) incidía en la libertad de jugar, y se penalizaba en el Código Penal el hecho mismo de jugar. No había Derecho Administrativo sobre el Juego. Solo eran permitidos los contratos de juego de lotería “administrativizados” contraídos con el Monopolio organizador.
   2. El de Orden Público. Se despenalizó el juego y se sometió a autorización administrativa la actividad empresarial del juego. Era importante el control del “orden público” y la intervención recaía en los órganos policiales.
   3. El de la protección de los jugadores intervinientes, bajo las fórmulas del Derecho Administrativo. (así se recoge, p. ej., en la sentencia del TS Sala Tercera Sección Sexta, de 14 de Abril de 1992 sobre el Reglamento de Máquinas recreativas y de azar de 1990), pero también el progresivo reconocimiento de una actividad empresarial lícita y libe sometida a numerosas restricciones y control.
   4. El de la obtención de ingresos públicos excepcionales como redistribución y contrapartida a los supuestos beneficios empresariales excepcionales. Se aprobaron los especiales tributos sobre los juegos de azar.

En este recorrido, los órganos del Gobierno que se ocupaban de este asunto, y por orden cronológico, fueron primero los competentes de Interior y, después, los más cercanos a la Economía. No había mayor preocupación pública en las declaradas finalidades “tuitivas” o de protección a los jugadores, que girase hacia los Ministerios o Consejerías de Consumo, ni a los de Sanidad (desde la perspectiva de los problemas de ludopatía). Estos han entrado en juego en los últimos tiempos.

Nunca tuvieron una posición preeminente los Ministerios o Consejerías Tecnológica.

Los mandatos legales, y más desde la Ley del Juego estatal, se han centrado y dedicado a:

• La regulación detallada de la actividad de las empresas, a la que dedican la Ley del Juego y las Leyes Autonómicas y la mayoría de sus preceptos, junto al de la fiscalidad y recaudación de los impuestos especiales sobe los juegos.
• Una parte muy residual se han dirigido últimamente a la protección de los jugadores (aunque las limitaciones a la actividad del empresario siempre han sido realmente el contrapunto de este objetivo), y también a poner en un primer plano los posibles trastornos clínicos de ludopatía que no han aumentado sus magnitudes de manera significativa desde hace casi 50 años, y siempre se han considerado de una mínima incidencia si tenemos en cuenta la realidad en su conjunto^[5]

Los principios generales y las recomendaciones. Las recientes leyes y Reglamentos aprobados incluyen numerosas referencias a estos problemas de posible trastorno de ludopatía, aunque no por ello se proyectan casi nunca en concretos mandatos o preceptos prohibitivos, sino que se enumeran a modo de “principios generales “de obligado cumplimiento, por ejemplo, en el ámbito publicitario, y en algunos casos se concretan en deberes o prohibiciones empresariales para minimizar los impactos que se suponen negativos en un contexto social general. Esto constituye una “política pública” que se enmarca en planteamientos generales programáticos de los partidos políticos, pero no llegan a incidir en el marco general de la libertad (y no prohibición) de los juegos de azar y de las empresas de juego.

Estrategias, Programas, Objetivos prioritarios. En el último escalón de la intervención y como líneas generales de actuación se encuentran la “Estrategias” elaboradas para mantener hojas de ruta que luego sirven para adoptar las medidas concretas normativas o de organización especial o transversal. En este contexto se observan claras diferencia dependiendo del ámbito de intervención donde se sitúa la política de intervención y el color político de los Gobiernos ( p. ej. Ministerios o Consejerías de Hacienda, en gobiernos del PP; el Ministerio de Consumo en el Gobierno Central encabezado por el PSOE).

Alrededor del concepto de “Juego Responsable”, ya en 2013 se aprobaba una Estrategia, y otra después para el período de 2019 a 2022 de cuyos resultados poco se ha debatido. Ahora las Medidas aprobadas en el Consejo de Juego Seguro, se han plasmado en el Programa de Juego Seguro 2206-2030 que se fundamenta en varias prioridades:

• El Análisis y Diagnóstico de los comportamientos de riesgo, en los juegos de azar, el juego problemático o los trastornos de juego.
• La prevención de riesgos.
• La promoción del juego seguro y la protección a los participantes.

Dentro del concepto genérico de “Juego Seguro” desde la perspectiva de los jugadores, es llamativa la ausencia de otros objetivos, particularmente una política destinada a paliar o eliminar los problemas relacionados con la oferta ilegal de juegos de azar online, en términos cuantitativamente más importantes que los de los trastornos derivados de los excesos de juego.

Me detendré ahora en la importancia de la financiación de estas estrategias y medidas, pues de nada sirve enumerar principios vagos, sin bajar a la realidad de estas políticas, y ejecutarlas materialmente.

La importancia de la financiación de cualquier intervención pública. Las medidas concretas aplicadas en el Programa de Juego Seguro 2026-2030 .

Una cuestión decisiva a tener en cuenta sobre las políticas públicas, de unos u otros Gobiernos y colores, es saber si pueden administrarse y financiarse.

La intervención de los distintos Ministerios y de los órganos encargados de la Intervención (como la DGOJ en el Estado o sus equivalentes en las CCAA), se ha financiado, como es preceptivo, con cargo a los Presupuestos Generales, y dentro de estos a los Programas presupuestarios como corresponde a una moderna técnica legal.

Pero los gastos en estas materias quedaban y quedan normalmente circunscritos a los propios del mantenimiento de los órganos burocráticos, residuales en el magma de la Administración Pública por la poca importancia que se les suele atribuir en el conjunto de la acción de los Gobiernos.

Hay que reconocer que la intervención en los juegos de azar suscita muy poca “atención de gasto”, y tenían y siguen teniendo asignadas partidas muy justas o limitadas. Se trataba de intervenir y controlar a los empresarios, con escaso presupuesto, casi siempre en organismos carentes de medios para agilizar debidamente los burocráticos y complejos procedimientos administrativos impuestos a los esforzados empresarios.

Con la entrada en vigor de la Ley del Juego Estatal, y la regulación y puesta en marcha del juego online, ha sido necesario extender los controles desde el punto de vista tecnológico. Y estos gastos han estado creciendo en proporción a los crecientes controles que se pretenden imponer, y muchas veces resultan ser insuficientes. El Presupuesto de la DGOJ ha crecido en los últimos años a unos 6 millones de euros de media para subvenir sus “necesidades ordinarias” que cada vez son más importantes ^[6]

Los gastos para atender lo que ahora se denomina “protección general del jugador”, o los estudios y prevenciones de los problemas del juego y de las ludopatías, han sido siempre ínfimos. No porque no hicieran falta^[7].  Sino porque han sido desatendidos sistemáticamente.

Hace dos o tres años se destinaron algunos gastos a este tema en el ámbito de algunas campañas de Publicidad Institucional por parte del Ministerio de Consumo que, como es lógico recaían en partidas generales presupuestarias de rango publicitario. ^[8]

Sin embargo, en una especie de “milagro” en la última modificación de la Ley del Juego de 2020, aprobó con carácter finalista, destinar una parte de la recaudación de la denominada Tasa Administrativa del Juego (un 25%), a estas finalidades:

“…el 25 % se afectará a reforzar los medios materiales, instrumentos e inversiones necesarias para acometer iniciativas de lucha contra el fraude, así como medidas de prevención, comunicación, sensibilización, intervención y reparación que faciliten las prácticas de juego responsable y mitiguen los efectos indeseables producidos por una actividad de juego no saludable, así como a la realización de estudios, memorias y trabajos de investigación en la materia”

Este pequeño “milagro” (que se desvía del criterio general del principio de no afección de los Impuestos a gastos concretos), ha sido objeto de análisis por mi parte, en varios artículos, donde llegué a la conclusión de que la idea es magnífica… pero el Impuesto del que mana la fuente es… inconstitucional.^[9]

Cada año crece en cifras, que ya superan en mucho las propias cifras presupuestadas para los gastos ordinarios de la DGOJ.^[10]

En fin, el escenario actual acopia una enorme suma de ingresos por dicho concepto, y una parte de ellos ha permitido una expansión muy importante, entre otras, de las convocatorias de subvenciones para Estudios, Análisis etc., muchos de los cuales están pendientes de conocer sus resultados.^[11]

Y va a permitir ejecutar sobradamente las Medidas aprobadas en el reciente Programa de Juego Seguro en los que tiene importante intervención la citada “Sección Científica”.

En manos de la Sección Científica… hasta que haya otra…

Todo este comentario pretende llamar la atención sobre el papel que va a desempeñar la Sección Científica del Consejo Asesor de Juego Seguro.

Si las decisiones de los Gobiernos se apoyan en las opiniones y consejos técnicos, parece importante resaltar que la técnica y la ciencia utilizada no estén decantadas hacía un muy concreto y parcial sector científico. La mayoría de los Científicos designados en la Sección Científica (y puede verse en sus currículos”) son especialistas en Psiquiatría., Psicología Clínica, Salud Mental.

Ciencias hay muchas. Se echan en falta, como contrapeso otras “Secciones Científicas” relacionadas con otros sectores científicos (de la Economía, de las Ciencias Sociales, de las Tecnologías de la Información) que permitieran abordar el aspecto asesor desde una posición más objetiva y cercana a la realidad en su conjunto, a la totalidad de jugadores y participantes, y sobre los complejos problemas que pretenden abordarse y solucionar con la intervención de los juegos de azar.

Y si esta decantación obedece a un sesgo ideológico del Gobierno central actual, no se descarta que, en un futuro, con otros Gobiernos de distinta ideología, se otorgue mayor importancia o prioridad a otras Secciones (tan científicas como la actual), que permitan una perspectiva más objetiva y “técnica sin ideología”.

Quien sabe, no hay que descartar que en futuros Gobiernos se asigne la competencia de intervención en los juegos de azar a ramos ministeriales como el de Ciencia y Tecnología.

Mientras tanto, me parece que estamos en “en manos “de la actual Sección Científica objeto del presente comentario, con sus pros y sus contras.

Carlos Lalanda, Loyra Abogados

[1] La lista actual de los 28 es la siguiente: https://www.ordenacionjuego.es/cmis/document/alfresco/5e579f1a-01a0-4a13-a7ec-64584bbaf754

[2] El mismo Director General ha comentado recientemente que todos ellos pertenecen a un ámbito muy abstracto que denomina “Academia”.

[3] Véase la lista actual de los mismos en la Web de la DGOJ.https://www.ordenacionjuego.es/cmis/document/alfresco/e0ca8e83-6faf-44db-bee5-10d0e1964490

[4] Véase en https://www.ordenacionjuego.es/novedades/se-presenta-nuevo-programa-juego-seguro-2026-2030-reunion-consejo-asesor-juego-seguro……….

[5] No nos cansaremos de repetir que los problemas de los trastornos de la ludopatía muestran cifras muy reducidas si nos atenemos a todos los informes públicos o privados en los que se dispone esta información; aunque los casos concretos se magnifican en campañas y redes sociales.

[6] P. ej., el último contrato para el soporte técnico de inspección del juego online de 2025 asciende a 654.632,56 euros.

[7] Puede observarse una creciente ola de quejas y peticiones parlamentarias en los últimos años sobre estudios y análisis que, en realidad, debían aprobarse en sede presupuestaria por las propios órganos parlamentarios.

[8] Véase p. ej.  la Campaña de prevención de la ludopatía que ya en el Programa de 2021 ascendió a 1.500.000 euros.

[9] Véase el Artículo “Esas apetitosas Tasas” en https://www.loyra.com/esas-apetitosas-tasas/; también otro artículo titulado “El otro Impuesto sobre el juego online”. https://www.azarplus.com/el-otro-impuesto-sobre-el-juego-online-por-carlos-lalanda/

[10] La recaudación total de esta Tass Noviembre de 2025 ascendía a 34,73 Me, es decir,  cerca de 9 Me con destino previsto a este gasto-ya-eran-34-73-millones-de-euros-los-ingresados-por-la-dgoj-de-la-tasa-de-gestion-administrativa-de-juego-a-un-mes-contable-de-completar-2025.Vease en Joc Privat . https://www.jocprivat.com/noticias/espana/23861

[11] Para 2026 estas Convocatorias recientemente aprobadas suponen subvenciones por algo más de un millón de euros