SELAE Y EL TRIBUNAL DE CUENTAS, por Carlos Lalanda

El reciente Informe del Tribunal de Cuentas sobre la fiscalización del sistema de control de SELAE abre un debate crucial sobre la gestión y transparencia en los productos de Juego de la Sociedad, en particular, sobre su rol en la prevención del blanqueo de capitales. En un contexto donde las loterías manejan cifras multimillonarias y operan bajo estrictos marcos legales, Carlos Lalanda, Socio Fundador de Loyra Abogados, desvela los puntos más destacados en la supervisión de las actividades de SELAE, con especial atención a los controles financieros, la identificación de jugadores premiados y el cumplimiento de la Ley 10/2010.

SELAE Y EL TRIBUNAL DE CUENTAS

Leemos con atención el Informe 1575 del Tribunal de Cuentas de 23 de Julio, de Fiscalización del sistema de control de SELAE aplicado en la gestión los de premios de sus productos de juego, respecto al ejercicio 2022.

Han tenido que pasar muchos años para que alguien explique de forma tan sintética y pedagógica cuáles son los motivos y fundamento del control de las cuentas de SELAE, desde una perspectiva de prevención de alguno de los delitos que pueden cometerse al calor de la singular operativa de comercialización de loterías.

El blanqueo de capitales es uno de los que más tinta han concitado alrededor de la operativa lotérica, en cualquier país, y en España este tema se circunscribe a la actividad de los tres operadores designados por la Ley: SELAE, la ONCE o Loteríes de Catalunya.

En estos tres casos el control y la fiscalización de sus actividades se ejercen por las normas de supervisión contables públicas, por ser quienes son sus propietarios, aunque su naturaleza jurídica sea ya la de empresas que pretenden los beneficios empresariales de cualquier actividad de servicios, y luego estos se destinan a diversas finalidades más o menos públicas. Y el Tribunal de Cuentas nos brinda en su Informe una ocasión única para comprender la situación de algunos de sus paradigmas.

Desbrozaré el Informe del Tribunal de Cuentas y sus recomendaciones.

El Resumen del Informe y sus pretensiones

Es imprescindible la lectura del Resumen que se acompaña al citado Informe para entender “Qué es SELAE” “Porqué es importante su control”, “Qué se ha fiscalizado y con qué finalidad”, y termina con un listado de “Principales conclusiones” y de ”Recomendaciones más relevantes”.

Todo el Informe gira alrededor de la forma en que dicho SELAE ha ajustado su actividad al cumplimiento de las normas de la Ley 10/2010, de Prevención de Blanqueo de capitales y de Financiación del Terrorismo; y las específicas dirigidas a operadores de los juegos de lotería, en especial la identificación de todos los jugadores premiados con más de 2.000 euros. La importancia radica en el gran volumen de operaciones alcanzadas por SELAE, que en 2022 ascendieron a 9.687 M€ de ventas (apuestas); y a 6.148 M€ en premios. Y este ingente tráfico era y es susceptible de ser aprovechado y utilizado por la delincuencia delictiva blanqueadora que históricamente se producía con el tráfico de algunos boletos o billetes premiados.

El Informe ha analizado exhaustivamente, en este contexto de lucha contra estas actividades de blanqueo, cuáles son las cifras económicas principales, cuales las acciones implantadas por SELAE en su operativa del día a día para prevenirlas, incluyendo la perspectiva informática de la actividad, los órganos y formas de control interno creados a tal fin, así como especialmente la ejecución delegada en la Banca de las obligaciones de identificación de los jugadores premiados, llegando a diversas conclusiones y recomendaciones.

En el Informe y sus recomendaciones subyacen algunas ideas que conviene explicar, matizar, e incluso reforzar desde nuestra perspectiva crítica.

SELAE cumple, pero necesita mejorar

El título anterior podría resumir la nota de examen que el Tribunal da a SELAE con este Informe, aunque luego hay que descender más al detalle, para atisbar el sendero que todavía necesita recorrer la citada entidad para mejorarla, y que discurre por varias vías:

• Respecto al cumplimento de las obligaciones formales legales antiblanqueo, se recomienda implementar mejoras en los órganos internos de prevención y en el sistema informático; reducir los tiempos de comunicación al SEPBLAC de posibles operaciones vinculadas al blanqueo, e implantar en menos de un año las recomendaciones del experto externo que debe completar la acción de prevención. En estos aspectos ya están en marcha y ejecución varios contratos que han sido licitados o concretados antes de ahora ^[1]. En cuanto a las cifras de este capítulo, se alude a 3.481 alertas automáticas en 2022 por posible operativa vinculada al blanqueo, que dieron lugar a 32 comunicaciones al SEPBLAC, aunque el tiempo medio de notificación fue de 13,2 días, que debería reducirse; y además luego SELAE no hace seguimiento de ellas.
• Respecto al incumplimiento de los contratos suscritos con las entidades financieras para el pago delegado de los premios superiores a 2.000 euros, resulta sorprendente el importante volumen de incumplimiento de estas últimas que se reseña (15.852 expedientes sin documentación, para un total de 759 M€ de premios) y la hipotética consecuencia contractual que advierte: la retrocesión de los cargos bancarios en estos casos. Una Banca que ha sido tradicionalmente muy remisa a considerar el ámbito de las actividades empresariales de juego como una actividad normal y lícita^[2]; parece que fuera la más eficaz guardiana y cumplidora del deber de “identificar antes que pagar.”. Pero ojo…. según las alegaciones de SELAE, no se trata de ausencia generalizada de identificación de los premiados en la mayoría de los casos, sino de la falta de cumplimentación exhaustiva de los protocolos exigidos y de su comprobación documental posterior, que es distinto, porque solo hay 4 casos detectados en los que la ausencia de la remisión de los boletos premiados sí han supuesto una retrocesión de dichos cargos, e incluso la ruptura de relaciones contractuales con alguna entidad bancaria.
• Sobre las recomendaciones para aprobar una norma “interna” integral para regular todos los juegos y los pagos de premios; y la de potenciar las ventas de juegos por el “canal online”, conviene detenerse un poco más.

La Reglamentación de los juegos de lotería, asignatura pendiente

Entre las recomendaciones, se alude a la necesidad de aprobar una norma o unificar los procedimientos “internos” reguladores de los pagos de premios, partiendo de su dispersión al existir varios y de fechas diferentes procedentes de distintos órganos de la entidad y que requieren de una actualización; y que además no regulan las características específicas del juego online. Pero también advierte que hay algunas normas anteriores a la Ley del Juego de 2011 y que necesitarían de adaptación, recomendando proponer al Ministerio de Derechos Sociales, actualmente regulador de la competencia de juego, que se apruebe una nueva regulación específica integral del juego de la Lotería Nacional.

Muy interesante advertencia, que ya veníamos anticipando en otros comentarios, pues lo cierto es que los actuales “reglamentos de los juegos lotéricos” están petrificados normativamente y deberían ser actualizados conforme prevé la Disposición Transitoria Primera y Tercera de la dicha Ley del Juego. Y no solo el de la Lotería Nacional. Desde 2011 se han introducido algunas variantes de juegos y premios lotéricos sin cobertura normativa alguna, incluso acudiendo a la dudosa validez formal de las “Ordenes Comunicadas” como es el caso del reciente Euro Dreams^[3].

Sin embargo, la perspectiva de la modificación y adaptación de los reglamentos de los juegos a través de nuevas normas reglamentaria que los regulen , y el régimen  de elementos como el de los justificantes o boletos, la identificación de los jugadores, el pago de premios, etc., es un asunto sin duda de naturaleza muy compleja, comenzando por la propia cuestión nuclear de la operativa tradicional de esta actividad económica:  la identificación o el anonimato del jugador que arriesga en la apuesta lotérica, verdadero eje del negocio. Esta perspectiva de modelo de los juegos no se incluyó en la Ley del Juego, que solo parece dirigirse a regular las actividades del juego online, siempre canalizadas a través de una cuenta de juego y la identificación del jugador. No hay en la Ley del juego, pues, ninguna previsión acerca de juegos que permitan el anonimato del jugador, como ocurre con la Lotería y la mayoría de los juegos presenciales.

Y es que el grueso de las ventas o apuestas lotéricas de SELAE son “anónimas” como reconoce el propio Informe, los resguardos o boletos son tratados como “títulos al portador” con las consecuencias que se derivan de esta calificación jurídica: el apostante no está identificado, y por tanto el título de la apuesta es susceptible de cesión, con finalidades lícitas o ilícitas.

La recomendación y “mejora” que atisba el Informe en este punto (además, claro, de que la Banca delegada identifique antes de pagar al premiado) pasa entonces por la potenciación de las ventas online propias de SELAE a través de su Web, pero también a través de las de los Agentes o Gestores de Puntos de Venta, cuyo control debería ser también potenciado.

Esta última recomendación doble requiere de un detalle aún mayor de análisis.

Los canales de venta online de loterías: su importancia económica y su control

El Informe pasa en este punto a tratar un terreno muy pantanoso y requiere de una explicación algo más amplia. Se detalla por un lado que este canal operado por el propio SELAE a través de su Web (con usuarios identificados) representa el 2,8% del total de ventas, lo que no parece ser una cuota muy elevada. Y afirma también que este canal es el más eficaz para prevenir el blanqueo. Pues claro: se ha interpretado sin duda alguna que la operativa de la Web de SELAE debe pasar y estar sometida a las detalladas normas, instrucciones y obligaciones técnicas relativas a los Sistemas Técnicos informáticos que se prevén para los operadores de juegos online. Como ordena la Ley del Juego, y en su calidad de operador de Apuestas Mutuas, SELAE hubo de solicitar y obtener ante la DGOJ las correspondientes Licencias General y Singulares.  Y adaptar su Sistema Técnico a dichos reglamentos y normas técnicas, en definitiva, homologarlo, por lo que la operativa del canal online se basa en “usuarios identificados” y “controlados a través de su cuenta de juego”^[4].

Pero quizás el órgano fiscalizador desconoce las grandes polémicas, enfrentamientos e incluso litigios planteados por los propios Puntos de Venta contratados (10.914), en torno a una supuesta “autolimitación” del potencial desarrollo de la Web de SELAE, que ha llegado a ser considerada como una de las más visitada en España^[5]. Los Puntos de Venta llegaron a impugnar este canal de ventas ante los Juzgados como un supuesto de incumplimiento contractual invocando competencia desleal, en contra de sus intereses contractuales legítimos.^[6] SELAE en consecuencia no ha desplegado este canal en toda su potencialidad.

Desde otra perspectiva, el desarrollo de Webs por los propios Puntos de Venta, cuya importancia en el volumen total se desconoce pero que podría tener una proporción similar en su conjunto al de la Web de SELAE, también ha sido objeto de numerosas polémicas y litigios, en la consideración de dichos instrumentos en el marco contractual entre ambas partes. A falta de mayor concreción y como reconoce el Informe, es cierto que estas apuestas se computan hasta ahora dentro del “canal físico” (porque en realidad el momento de computar estas apuestas es el mismo que el del resto de las apuestas, cuando se incorporan al terminal físico de SELAE en cada establecimiento).

En este punto, además, la DGOJ ya inició en 2023 un período de Consulta previa para elaborar la regulación de estas Webs, y que debería desembocar en soluciones normativas que, efectivamente, permitan controlar y verificar la identidad del jugador desde su inicio ( y no solo cuando en hipótesis, obtengan un premio, que es hasta ahora el objeto del mandato legal).

En definitiva, un Informe muy oportuno al caso, y sobre el que SELAE desde luego debe trabajar como operador formalmente obligado a cumplir en materia de prevención de blanqueo; recomendación extensible a los demás operadores lotéricos; pero también un aviso a quienes, desde el Gobierno, tienen la potestad de regular las loterías.

Carlos Lalanda Fernández

Abogado y Socio Fundador de Loyra

[1] Tenemos abundantes ejemplos de la proactividad de SELAE en este punto, que constan en la Plataforma de Contratación del Sector Público, como el contrato para mejora de conexión de los terminales proporcionados a los Puntos de venta (Expediente 23/192); o el de la contratación del experto externo en blanqueo de capitales, (Expediente.24/182)

[2] Y no sólo por su histórica renuencia a financiar empresas de juego.  En varios Códigos de Conducta de entidades bancarias se prohíbe a los empleados el acceso a establecimientos de juego como norma supuestamente ética.

[3] Véase la referencia en la Web de SELAE a este nuevo juego, al parecer aprobado por el Ministerio, pero sin haberse tramitado como disposición general, ni  publicado su reglamento en el BOE.

[4] Véase la Resolución Homologatoria en la Web de la DGOJ

[5] Ya en el Informe corporativo de 2017 de SELAE se advertía que la Web “www. selae.es” estaba considerada la 5ª Web más visitada de España, con 2.931.000 visitantes únicos cada mes, con más de 1. 000.000 de usuarios registrados.

[6]Entre otras, véanse sobre este particular las sentencias del JM 8 de Madrid de 24 de Enero de 2018 y la de la AP de Madrid 31-1-2020 .

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