LA INTANGIBILIDAD DE LA ONCE, POR CARLOS LALANDA

Las últimas sentencias del Tribunal Supremo sobre las terminales de la ONCE en establecimientos de hostelería vuelven a evidenciar el extraordinario blindaje jurídico del que disfruta la organización. Carlos, Lalanda, Socio Fundador de Loyra Abogados, analiza cómo el Alto Tribunal ha dado la razón a la ONCE frente a los intentos del Principado de Asturias de exigir autorizaciones autonómicas para la instalación de estos terminales, reforzando la idea de una “intangibilidad” que, a su juicio, se ha consolidado durante décadas.

Sin embargo, Lalanda va más allá de la mera interpretación de las resoluciones judiciales y plantea una cuestión de mayor calado: si ese régimen de singularidad y privilegio del que goza la ONCE es realmente compatible con los principios constitucionales.

El jurista también pone el foco en las contradicciones normativas existentes y en la naturaleza de las terminales que la organización puede instalar en la hostelería, abriendo un debate sobre los límites de un modelo que considera prácticamente inexpugnable.

Ofrecemos a continuación el excelso artículo de Carlos Lalanda, para todos nuestros lectores:

LA INTANGIBILIDAD DE LA ONCE

Hemos conocido recientemente una sentencia dictada por el Tribunal Supremo el 29 de Abril de 2026, en un recurso de casación interpuesto por la ONCE, una cuarta sentencia de una serie de ellas que han concitado un evidente interés.

Allá por Febrero de 2024 ya venía comentando en mi artículo “Los intocables de la ONCE” varios autos del Tribunal Supremo que admitían a trámite recursos de casación planteados con origen en sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Asturias altamente confusas dictadas en torno a distintos requerimientos emitidos por la policía o Inspección Autonómica del Juego del Principado.

Los inspectores pretendían la retirada de varias terminales de loterías de la ONCE colocadas sin autorización de la Comunidad Autónoma en varios establecimientos de hostelería. Tanto los hosteleros como la propia ONCE impugnaron estos requerimientos, llegaron al TSJ de Asturias, y éste dictó varias sentencias casi incomprensibles en cuanto al fondo. Si bien en sus fundamentos jurídicos venían más o menos a interpretar que la Comunidades Autónomas como Asturias carecían de competencia, según la Constitución, para intervenir y exigir autorización a la ONCE o SELAE, por tratarse de Loterías reservadas de ámbito estatal, y excusar la Ley 13/2011 de Regulación del Juego de la intervención autonómica pretendida por el Principado. Sin embargo, de forma incongruente, las sentencias declaraban “legales” los citados requerimientos, y fueron por ello recurridas en casación por los requeridos.

La situación era más confusa todavía al no estar claro si los requerimientos se habían dictado con la cobertura de expedientes sancionadores o no (infracción muy grave: instalación de las terminales sin autorización). Las decisiones del TS prometían ser jugosas y no han decepcionado.

La sentencia ahora comentada, junto a las demás y ya tenemos cuatro, dan la razón a la ONCE en sus planteamientos: la Comunidad Autónoma no puede intervenir sus terminales en hostelería.

Sentencias que remachan la intangibilidad de la ONCE en esta materia.

Todas las sentencias ahora dictadas por el más Alto Tribunal confirman la tesis bajo la que giró aquel primer comentario: la idea general de que las actividades que lleva a cabo la ONCE como operador de loterías son “intocables” en juzgados y Tribunales contenciosos, porque cualquier argumento sobre el estatus jurídico de esta Organización choca con una realidad evidente y consolidada: un régimen  jurídico  soportado normativamente en la idea fuerza de la “singularidad“ y “excepcionalidad” de esta organización sobre el que se ha construido un edificio normativo “inexpugnable”.

Así estaban y así están las cosas tras las sentencias analizadas. Nada nuevo.

Sin embargo, y por contener también los argumentos jurisprudenciales algunos detalles sorprendentes, merece traer aquí algunas observaciones adicionales a las sentencias ahora dictadas.

Las sentencias del TS confirman una Jurisprudencia y ciertos precedentes anteriores

Esto es lo primero. Ya decía que el régimen jurídico de la ONCE, se ha edificado firmemente con base en una figura quizás única ya en el Ordenamiento español postconstitucional: El Acuerdo (¿concesional?) de la ONCE con el Consejo de Ministros. Lo que diga este Acuerdo “va a misa”, y hay que reconducirse a él cuando alguien suscita alguna duda sobre la legalidad de alguno de los privilegios y excepcionalidades de esta entidad que sin duda existen en su faceta de operador de una actividad empresarial de juegos de azar.

A este Acuerdo se remite, por ejemplo, la Ley 13/2011 del Juego, en la cláusula general de cierre de su Disposición Adicional Segunda para justificar la singularidad del régimen de la ONCE como operador de juegos; y es la que justifica, en el resto de su articulado, la razón de que no se precise licencia para el desarrollo de sus juegos de lotería (Art. 9.1), ni tampoco para el de sus terminales, (D.A. Primera-Cuatro), o incluso para el régimen sancionador (D.A. Segunda. Tres); lo mismo para la excepcionalidad cuando se reguló la publicidad de sus juegos en el RD 895/2020.

Pero esto ya se sabía, y se había invocado ya en otras decisiones jurisdiccionales, la más importante la sentencia del TS de 27 de Octubre de 2015 sobre el intento de la CA de Andalucía de someter a homologación autonómica las terminales de la ONCE; pero también en otra del TS de 11 de Junio de 2013  que dirimió un litigio en el que Andemar Madrid cuestionaba, entre otras cosas,  la posición de la ONCE y sus Loterías, en el esquema jurídico Constitucional, ya después de la Ley 13/2011. Y también en algunas sentencias de los Juzgados Contenciosos de Extremadura que anulaban sanciones a la ONCE por instalar terminales en hostelería sin autorización autonómica; e incluso en algunas resoluciones de Conflictos de Competencias en sede Comisión Bilateral Estado-CCA, que revisan Leyes de Juego Autonómicas que pretendían – inicialmente- someter a autorización las manifestaciones territoriales de las loterías de la ONCE.

La conclusión es siempre la misma: este régimen singular, excepcional y de privilegio no se puede derribar tan fácilmente. Ya originariamente el TC había declarado, dese otra perspectiva, que no podía someterse a autorización territorial a la ONCE para explotar sus juegos (STC 171/1998, de 23 de Julio, con votos particulares incluidos, que denegó la posibilidad de someter los juegos de la ONCE desplegados en territorio catalán, a la intervención de la Generalidad de Cataluña)

Las sentencias del TS ahora examinadas, en los pleitos procedentes de Asturias, remachan esta tesis (intangibilidad, excepcionalidad), que solo algunos pretendían que podía revisarse en términos de “legalidad ordinaria”, que es sobre lo que decide el Tribunal Supremo.

Las sentencias del TS hacen un razonamiento en consonancia con dicha tesis, y en relación con el confuso caso que se les planteaba con los requerimientos de la policía autonómica: si el Principado de Asturias no puede intervenir imponiendo autorizaciones a la ONCE, la policía no puede emitir requerimientos de retirada de sus terminales instaladas en hostelería: razonamiento plausible y obvio, pero que las sentencias recurridas habían omitido ( por un confuso razonamiento, como yo ya había observado ya hace dos años).

Nada nuevo bajo el sol, entonces, desde esta perspectiva.

Pero las sentencias del TS omiten lo principal, y convierten al TS en algo que no es: un intérprete constitucional de la Ley, cuando hay una Ley aplicable al caso y vigente.

Ahora bien… ¿está todo dicho?

¿Esa intangibilidad es definitiva, ilimitada, intemporal; más aún… ¿es constitucional (el privilegio, la singularidad en cuanto al régimen jurídico)?

A mi criterio, las sentencias comentadas, que carecen de votos particulares y en definitiva son unánimes, olvidan un mandato básico a todo Juez o Tribunal: el del sometimiento de la decisión a las leyes vigentes.

La Disposición Adicional Primera de la Ley del Juego del Principado de Asturias dice bien claro cuál es su mandato:

“Disposición adicional primera. Autorización de juegos, apuestas y loterías de competencia estatal.

De conformidad con el artículo 9.1 de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, requerirán de autorización previa otorgada por la Administración del Principado de Asturias la instalación y apertura de locales abiertos al público para la explotación de juegos y apuestas, así como la instalación de terminales o equipos que permitan la participación en juegos, apuestas y loterías de la competencia del Estado en locales de juego, establecimientos de hostelería y análogos o en cualquier otro local abierto al público, situado en la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, todo ello salvo lo previsto en el apartado cinco de la disposición adicional primera de la citada Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.”

Esta Ley está vigente hoy, y no puede ser inaplicada en la forma que se hace por el Tribunal Supremo:  ignorándola totalmente.

Es cierto que esta norma se cita en los antecedentes (como si fuera un Antecedente de Hecho), trayendo al caso las palabras del TSJ de Asturias. Pero en ninguno de los Fundamentos Jurídicos se recuerda su existencia, o mejor aún, la convicción del juzgador de que dicha norma sea inconstitucional, como se infiere del resto de los razonamientos, que la contradicen abiertamente. Podría pensarse incluso que, el TSJ declaró la “legalidad” de los requerimientos, que ahora se anulan en casación precisamente por eso… Y quizás no por error, sino por acatamiento de una Ley vigente, por ser el verdadero sustento legal de los requerimientos policiales.

Pero lo cierto es que la decisión del TS ahora supone e implica una interpretación de la Ley (de la Ley del Juego Autonómica esta vez), desde una perspectiva constitucional, convirtiéndolo en un verdadero intérprete de la Constitución. Pero esto no implica que, a su vez, pueda dejar el Tribunal sin aplicar la Ley Autonómica… Si la tesis casacional principal es que esta Ley se opone al orden de distribución de competencias de la CE, que es lo que dice… pues debió someter al Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad de dicha DA Primera, … Y no dejar de aplicarla.

Esto es lo que yo barruntaba en mi anterior artículo que el Tribunal debía hacer, cuyas previsiones solo fallaron en esto.

¿Tiene algún valor llegar al TC para dirimir la constitucionalidad del régimen de la ONCE?

Ya he adelantado que el blindaje legal del régimen de la ONCE es, a mi parecer, inexpugnable… pero no tanto su constitucionalidad.

En numerosas ocasiones hemos quedado sorprendidos ante opiniones o sentencias con una defensa a ultranza del régimen particular y singular de privilegio de la ONCE sustentada en un “porque sí”… y porque todos los argumentos de esta singularidad reconducen al contenido del Acuerdo con el Consejo de Ministros cuya legalidad se enmarca finalmente en la Disposición adicional vigésima de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, (léase bien aquí su criticable mandato). Pero…. ¿cuál es la razón de que esto sea así? Nadie lo ha determinado nunca desde una perspectiva Constitucional, Y solo el TC puede hacerlo… Si es que alguna vez se dirimiera en un proceso constitucional.

El Tribunal Supremo se ha proclamado intérprete de la Constitución, y ha eludido la ocasión de elevar la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley del Principado, que parecía ser el más lógico desenlace … Porque la Ley Asturiana, desde luego que está y sigue vigente, aún olvidada.

Y por ello me pregunto: este exceso interpretador del TS… ¿No es una muestra adicional de la “intangibilidad” de la ONCE?

Al Acuerdo me remito.

Para no dejar ningún hilo suelto de esta madeja en el tema de las terminales de la ONCE en hostelería, y ya de paso, me tengo que referir a lo que dice el Acuerdo de la ONCE con el Consejo de Ministros, ahora el suscrito el 6 de Septiembre de 2021 que despliega sus efectos desde 2022. Si el Acuerdo es una especie de “Norma Suprema”, no es conveniente despreciarla.

Al recoger los límites operativos de la ONCE como empresario de juegos de lotería, se refiere a estas terminales en su artículo 4. (“Los canales y soporte de ventas”)

(….)b) La ONCE podrá seguir empleando su red comercial externa formada por establecimientos y puntos de venta distintos de sus agentes vendedores de plantilla, que formen parte de redes físicas o tradicionales de comercialización, debidamente habilitados por acuerdo singular con la ONCE, conforme a lo siguiente:

(….) v) En los puntos de venta y establecimientos de su red comercial externa se instalará el equipamiento tecnológico necesario conectado al Sistema Central de Juego de la ONCE, que podrá ser un terminal de punto de venta físico específico de ventas de lotería o un terminal homologado por la ONCE e integrado en el terminal punto de venta, sistema informático o internet del establecimiento. Dichos terminales serán herramientas de trabajo operativas y de uso exclusivo por el personal del punto de venta o del establecimiento autorizado, sin que los consumidores puedan tener acceso a su utilización”.

Esta limitación está ya contenida en los vigentes Estatutos de la ONCE (Art. 111.5)

¿Qué significa todo esto?… Ya lo adelantaba también en mi anterior comentario de 2024:  las terminales que permite el Acuerdo y los Estatutos de la ONCE son las “validadoras” utilizadas por empleados de los distintos establecimientos, y no las de “autoservicio”, distinción técnica sustentada, de forma indirecta, en las “Especificaciones Técnicas aprobadas por la DGOJ en su Resolución de 2014, aprobadas para los juegos online”: en ellas (Especificación 3.7 : Terminales de usuario y terminales físicos de carácter accesorio) se distingue entre terminales de usuarios  y terminales de carácter accesorio, y entre estas, las atendidas por el personal del operador de juego por un lado, y por otro las de “autoservicio”, manejadas por el propio usuario jugador.

Carlos Lalanda,

Socio Fundador LOYRA ABOGADOS