EL PASO DEL RUBICÓN, POR CARLOS LALANDA

Hace más de 2.000 años, el río Rubicón señalaba el límite entre la Galia Cisalpina e Italia, y según la ley romana ningún gobernador provincial podía atravesarlo al frente de sus tropas so pena de ser declarado enemigo público. César, por entonces Gobernador de las Galias y ambicioso del poder de Roma, era plenamente consciente de las consecuencias que tendría el hecho de atravesar el río con sus legiones. César puso su destino en manos de la Fortuna con una frase que ha quedado para la historia: Alea iacta est, «la suerte está echada» o «los dados están echados». Y paso el Rubicón.

La cita viene a cuento por la decisión de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, de regular, mediante la Resolución del Director General de Interior de 24 de Abril, entre otras cosas, las condiciones técnicas que han de reunir las máquinas auxiliares de apuestas instaladas en los establecimientos de hostelería.

¿Qué tiene que ver una cosa con la otra? Poco, a salvo de que estamos ahora ante un hito casi histórico: por primera vez en la normativa española, una Administración pública se decide a imponer la obligación de que los jugadores de máquinas automáticas se identifiquen previamente ante ellas.

Es cierto que ya El Artículo 9 del Anexo I del Reglamento Navarro aprobado por DF 15/2025 anticipaba la obligación de incorporar en las máquinas de apuestas mecanismos identificadores, pero es ahora cuando se concretan en la Resolución, con importantes consecuencias para el caso de incumplimiento.

Y es ahora cuando nos interesa diseccionar la verdadera importancia de esta medida.

Los juegos de azar basados en jugadores anónimos

Hasta la fecha, el juego a través de máquinas en establecimientos de hostelería desde su primera implantación en 1979 se ha considerado bajo una perspectiva de jugador anónimo, que no se identifica de ninguna manera ante las máquinas automáticas con las que interactúa.

Este anonimato se extendía inicialmente a todos los juegos de azar, incluso las loterías públicas. Nadie tenía obligación de identificarse para apostar en casinos, bingos, salas de juego, salas de apuestas, incluso en loterías o quinielas.

Es cierto que poco a poco, y cada vez más por razones tributarias y de control de blanqueo de capitales, en ciertos supuestos el jugador premiado debía identificarse; y que, por razones de control de diversas prohibiciones, cada vez más, se fueron implantando controles de identificación en los accesos de los establecimientos de juego. El operador de los juegos, por su parte, tampoco tenía razón alguna ni interés para exigir a sus clientes una identificación previa en cada apuesta o jugada.

Nunca en los locales de hostelería, que suelen estar excluidos del concepto de “locales de juego” se ha exigido identificación alguna para jugar. Las máquinas de cualquier clase que han podido instalarse en locales de hostelería nunca han sido concebidas bajo la tesis de la identificación de los jugadores. Son máquinas automáticas, de tecnología avanzada, el operador tiene su centro de operaciones muy lejos del local donde se instalan, y sus empleados dedicados a otros menesteres; por su parte, el empresario del local de hostelería se dedica a otras cosas, y no interviene para nada en su funcionamiento, para eso son máquinas “automáticas”.

Los juegos de azar basados en jugadores identificados

A partir de la Ley Estatal del Juego de 2011, la perspectiva cambió para los juegos de azar online, que deberán basarse en la previa apertura por los jugadores de una cuenta de juego, lo que conlleva su identificación, y también la creación de ficheros de carácter personal, la regulación de los criterios técnicos de su contenido, eliminación, etc…, incluyendo los datos de carácter económico respecto a cada apuesta o cada premio.

Esta regulación permite y obliga, además, a confrontar estos datos con los incluidos en los Registros de ciudadanos residentes en España, o en los Registros de “Interdicciones de acceso al Juego” (“ Prohibidos”), o incluso con el de “Fallecidos “del Ministerio de Justicia, todos los cuales se ponen a disposición de los operadores para que, debidamente confrontados con los del jugador, impidan el juego a los menores o a los inscritos como prohibidos, … o a los muertos. En la otra dirección, esta identificación permite a los organismos públicos recabar en masa la información económica de los jugadores a los efectos del control tributario de ganancias, p. ej., mediante Convenio con la AEAT.

Desde la perspectiva de las empresas, esto comporta un importante despliegue tecnológico para implantar toda esta información a nivel de servidor central, y numerosas obligaciones de control, en las que quedan implicados. Pero, por otro lado, también posibilita la explotación de las bases de datos de los clientes, como ocurre con cualquier otra empresa, y abre interesantes perspectivas en las estrategias de las empresas. “conoce a tu cliente”, CRM, etc.

Legislación sobre máquinas automáticas: ¿jugadores anónimos o jugadores identificados?

Las Ley del Juego estatal, o las autonómicas como la Ley de Juego de Navarra no se formulan desde esta disquisición de modelos (juegos de jugadores anónimos/jugadores identificados).

Pero en todas ellas el modelo claro e implícito en el caso de los juegos online se decanta por la identificación plena del jugador, incluso en cada apuesta que realiza o cada premio que obtiene; y, sin embargo, en todas las normas relativas a los juegos presenciales, el principio y presupuesto es el del jugador anónimo. Y siempre ha sido así hasta ahora en el caso de las máquinas de juego automáticas. Es cierto que en algunas normas anteriores de otras CCAA se han recogido ciertas mencionas sobre máquinas con “dispositivo de bloqueo” o “mandos a distancia”, pero sin mayor concreción por ahora.

En la Ley del Juego en Navarra, nada se dice sobre el particular, y en los Reglamentos de cada tipo de juego, al menos los presenciales entre ellos el de las máquinas, no se obliga a una identificación del jugador; lo que implica implícitamente el principio general del anonimato. Sin embargo, este principio choca con otro, enmarcado en la prohibición de jugar a menores o a los inscritos en los registros de prohibidos. ¿Como conjugar ambos principios con eficacia?

Si en los establecimientos de juego con servicios de control admisión esto parecía posible, por identificarse a los asistentes de forma previa y general al acceso a estos locales, nada se había formulado para los locales donde este servicio de control no está previsto. Y menos en los de hostelería, que no se consideran locales de juego.

La Administración Navarra se decide por “pasar el Rubicón”, ya anunciado en el Decreto Foral, y ahora ya plasmado en la Resolución del Director General de Interior, e implantar la obligatoria identificación previa en hostelería, aunque por ahora sólo para las máquinas auxiliares de apuestas.

El Reglamento Navarro

Conviene recordar que el Artículo 9 del Anexo I del Reglamento aprobado por DF 15/2025 se refiere a las condiciones técnicas que deben reunir las máquinas auxiliares de apuestas, y entre otras:

“(…)3. Aquellas instaladas en locales autorizados distintos a bingos, salones de juego y locales de apuestas deportivas deberán contar para su uso con los elementos técnicos que obliguen a la persona usuaria, sin intervención de terceros, a identificarse de forma previa y obligatoria para la comprobación de su inclusión o no en el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego de Navarra y la mayoría de edad.

(….)Al objeto de verificar estos requisitos, las especificaciones técnicas serán establecidas por el departamento competente en materia de juego.”.

La Disposición Transitoria Cuarta del Decreto Foral obliga también a adaptar las homologaciones de estas máquinas a dicho requisito en un plazo de 12 meses.

El control que impone la Resolución de 24 de Abril del Director General de Interior

En desarrollo del mandato reglamentario, entre otras normas técnicas, la Resolución comentada incluye para las máquinas auxiliares de apuestas en hostelería un Anexo IV, que desarrolla el concepto y definición de la “autenticación de las personas jugadoras·”. Se producirá a través de unas pantallas con botones implantados a nivel de software, que deben ser activados por los propios jugadores, insertando a continuación el número del NIF o documento equivalente, y la fecha de nacimiento; además de suscribir una “declaración responsable” sobre la veracidad de los datos introducidos, y declarar no estar inscrito en ninguno de os Registros de prohibidos de Navarra o de otras partes del Estado.

Esta activación es la clave de bóveda de todo el sistema, pues es la que permitirá que la máquina pase a su función normal de ofertar las apuestas; pero tenemos que considerarla “débil” en términos de “fortaleza de control” pues depende de una mera declaración no fehaciente; cualquiera que quisiera burlar la prevención, menores o prohibidos, podría hacerlo con la inserción de datos falsos de personas conocidas o cercanas.

Obligaciones administrativas para los operadores

Sin embargo, y por el contrario, las obligaciones técnicas que se imponen a los operadores son “fuertes” e importantes.

Las máquinas deberán incluir y ser homologadas con un sistema informático de soporte que gestione todo lo anterior, además de confrontar, en tiempo real, los datos insertados con los de la denominada Pasarela de Validación de Participantes de Navarra PVPN (que también se define en el Anexo I de la Resolución), y por último registrar y archivar todos los datos de la comprobación. Esto requiere también la inclusión en las máquinas de dispositivos de conexión a redes públicas y de Internet, y tendremos que considerarlas por ello “máquinas automáticas conectadas” (en contraposición a su clásica concepción de “máquinas automáticas aisladas”). La tecnología necesaria para acometer estas nuevas obligaciones es avanzada, pero disponible hoy día. Y presumiblemente costosa.

Como hecho curioso, pero de importancia capital, se contempla el supuesto de que la citada Pasarela, que está gestionada por la Administración, dejase de funcionar. Para solucionar dicha incidencia, que puede ser muy usual, se prevé un procedimiento alternativo de “verificación off line” de los Registros de Interdicciones, que presupone que deberán ponerse a disposición de las empresas operadoras, con todo su contenido (el de todos los Registros, se deduce) , en alguna base de datos de servidor central o local (que esto no lo dice).

La comprobación de la edad, en el caso de fallo de la Pasarela online, debería hacerse conforme al Art. 154 del Decreto Foral 15/2025, que en realidad remite al criterio y diligencia de los empleados del local de hostelería. O sea, pidiendo el DNI, que es como se hace hasta ahora.

Previsiones

“Traspasado el Rubicón”, solo cabe esperar que las empresas operadoras de estas máquinas y sus proveedores se pongan manos a la obra para la adecuación de las máquinas auxiliares instaladas, en los plazos reglamentarios, aunque ello suponga modificar el paradigma hasta ahora vigente; y añada numerosos costes para el cumplimiento de la norma.

Claro que, hace 2.000 años, y ante la amenaza y la envergadura de la apuesta de César con su ejército, Pompeyo y sus acólitos romanos optaron por retirarse de Roma hacia Grecia y Oriente.

Carlos Lalanda Fernández,

Loyra Abogados